IV SA/Wr 486/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska (spraw.) Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant Dorota Hurman po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi K. L. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Kierownika do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. Nr 42, poz 371 z 2002r. z późn. zm.), pozbawił uprawnień kombatanckich K. L., przyznanych przez Zarząd Wojewódzki ZBoWiD we W. dnia [...]r. z tytułu utrwalania władzy ludowej od dnia [...]r. do dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że wyżej wymieniony uprawnienia kombatanckie przyznane przez Zarząd Wojewódzki ZBoWiD otrzymał wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej, na podstawie zaświadczenia z MSW w W. z dnia [...]r., które stwierdza, iż wyżej wymieniony pracował w organach MO od dnia [...]r. Organ orzekający wskazał, że do niniejszej sytuacji ma zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, który stanowi, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności w latach 1944-56 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalanie władzy ludowej" lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. Zgodnie z art.1 ust. 2 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy za działalność kombatancką uznaje się uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wherwolfu. Organ wyjaśnił, że praca w organach Milicji Obywatelskiej nie była służbą zmilitaryzowaną. W świetle przytoczonych przepisów jakiekolwiek zadania wykonywane w MO nie mogą być uznane za działalność kombatancką. Wyjaśnił również, iż Instytut Pamięci Narodowej Oddział we W. pismem z dnia [...]r. Nr [...] oraz Instytut Pamięci Narodowej Oddział w Ł. pismem z dnia [...]r. Nr [...], nie potwierdził udziału grup milicjantów w walkach z UPA i grupami Wherwolfu pod dowództwem Wojska Polskiego lub Radzieckiej Komendy Wojennej. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w wydanej decyzji. Pismem z dnia [...]r. K. L. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając, iż nie zgadza się z decyzją z dnia [...]r. Nr [...]ponieważ jest ona krzywdząca i podjęta została na podstawie fałszywych przesłanek, niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy. Podniósł także, iż podstawy prawne niniejszej decyzji również budzą poważne zastrzeżenia. Podał, że decyzja ta posługuje się tymi samymi argumentami, jakie zostały użyte w poprzednich decyzjach dotyczących jego osoby. Wskazał, iż "uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 czerwca 2000r. /OPS 5/00 ONSA 201/1/3/ w końcowej części uzasadnienia, nie wyklucza uznania za działalność kombatancką uczestniczenia w walkach z oddziałami UPA oraz grupami Wherwolfu przez milicjanta lub grupy milicjantów w jednostkach WP". Stwierdził, że okoliczność ta jak najbardziej odnosi się do jego osoby i jego działalności. Nadto powołał się na dowody, które przedstawił oraz opisał swą działalność. Wskazał też, iż powołane w uzasadnieniu decyzji pisma Instytutu Pamięci Narodowej we W. i w Ł. nie odnoszą się do jego działalności i do jego osoby. Zwrócił się do organu, aby ten "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił także wywody faktyczne i prawne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt 4 II SA/Wr 194/2001". Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], powołując się na przepis art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. uchylił decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...] o pozbawieniu uprawnień kombatanckich i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podał, że uprawnienia kombatanckie K. L. uzyskał z mocy decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację we W. z dnia [...]r. z tytułu udziału w walce o utrwalanie władzy ludowej w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. służąc w Milicji Obywatelskiej. W wyniku wszczętego postępowania weryfikacyjnego decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu pozbawił stronę uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 16 października 1996r. sygn. akt II SA/Wr 2690/95 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę wyżej wymienionego na decyzję Kierownika Urzędu. Z kolei decyzją z dnia [...]r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]r. tenże odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1063/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. o odmowie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Urzędu wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...]r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]r. organ uchylił decyzję własną z dnia [...]r. i pozbawił stronę uprawnień kombatanckich. Następnie wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt 4II SA/Wr 194/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 2 kpa, który mówi, że organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt 4II SA/Wr 194/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. W obrocie prawnym pozostała więc decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...]r. o pozbawieniu strony uprawnień kombatanckich oraz postanowienie tegoż z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania. Zdaniem organu orzekającego należy stwierdzić, iż w sytuacji gdy "Organ prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to winien to postępowanie kontynuować aż do wydania w tym trybie decyzji ostatecznej". Mając powyższe na uwadze orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję K L wniósł o jej uchylenie przedstawiając stan faktyczny sprawy. Wskazał, że całkowicie niezrozumiałe i jego zdaniem niezgodne z prawem jest stwierdzenie "organu administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie : w obrocie prawnym pozostaje więc decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...]r. o pozbawieniu strony uprawnień kombatanckich oraz postanowienie Kierownika Urzędu z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania". Nadto wniósł, "aby Sąd jeszcze przed rozpoznaniem skargi wydał w tej sprawie odpowiednie postanowienie, odnoszące się do pisma Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...]– mocą którego organ rentowy wydał decyzję o pozbawieniu wypłaty dodatku kombatanckiego, ryczałtu energetycznego i dodatku kompensacyjnego od [...]r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wywiedzionych. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wymienionych przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 §1 i 3 kpa). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a to nie mieści się w jego kompetencji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 7 wydanie, str. 606-607). Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy uzasadnił to następująco: wskazał, iż uprawnienia kombatanckie K. L. uzyskał z mocy decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację we W. z dnia [...]r. z tytułu udziału w walce o utrwalanie władzy ludowej w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. służąc w Milicji Obywatelskiej. W wyniku wszczętego postępowania weryfikacyjnego decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu pozbawił stronę uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 16 października 1996r. sygn. akt II SA/Wr 2690/95 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę wyżej wymienionego na decyzję Kierownika Urzędu. Z kolei decyzją z dnia [...]r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1063/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. o odmowie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Urzędu wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...]r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]r. organ uchylił decyzję własną z dnia [...]r. i pozbawił stronę uprawnień kombatanckich. Następnie wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt 4II SA/Wr 194/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. Dalej podał, że wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt 4II SA/Wr 194/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. W obrocie prawnym pozostała więc decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...]r. o pozbawieniu strony uprawnień kombatanckich oraz postanowienie tegoż z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania. Zdaniem organu orzekającego należało stwierdzić, iż w sytuacji gdy "Organ prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to winien to postępowanie kontynuować aż do wydania w tym trybie decyzji ostatecznej". Mając powyższe na uwadze orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 2 grudnia 1999r. sygn. akt I SA 632/99 (LEX nr 48722) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział następujący pogląd: "Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy". Z analizy akt sprawy oraz z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, ani nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie "w całości lub w znacznej części", jak wymaga tego przepis. W tych okolicznościach organ odwoławczy miał więc obowiązek orzec co do istoty sprawy, nie zaś uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ II instancji nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, wskazał jedynie na fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...]r. o pozbawieniu strony uprawnień kombatanckich oraz postanowienia tegoż z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania. Jednakże wyżej powołana okoliczność nie mogła stanowić przesłanki podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien jednoznacznie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości określić własne stanowisko w kwestii wadliwości postępowania przed organem I instancji, czego nie uczynił. Uchylenie zaś decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze względów odmiennych niż określone w przepisie art. 138 § 2 kpa jest niedopuszczalne. Tak więc, w sprawie będącej przedmiotem rozważań organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zgodnie z art. 200 cytowanej wyżej ustawy zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania, co niniejszym uczynił na wstępie. W myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej jednak sprawie nie zachodziła potrzeba orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż zaskarżona decyzja nie posiadała cechy wykonalności. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.