IV SA/Wr 488/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego E.M. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, łączną kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz podatek VAT w kwocie 55, 20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. R. B. pismem z dnia [...] kierowanym do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. wniósł o przyznanie mu zasiłku okresowego od 1 kwietnia 2011 r. Dodał, że trafnie został obliczony zasiłek okresowy w marcu 2011 r. gdyż przyjęto dochód w kwocie "0". Dodał też, że od marca 2011 r. otrzymuje zasiłek opiekuńczy na brata B. – jednakże nie wchodzi on do dochodu, do obliczenia zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 6 - art. 8, art. 38, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. odmówił przyznania stronie, w formie finansowego zasiłku okresowego oraz ustalił, iż od grudnia 2010 r. pomoc w formie zasiłku okresowego stronie nie przysługuje. Ustalono, że zainteresowany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą nieaktywną zawodowo, z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym bratem B. Od grudnia 2010 r. otrzymywał kwotę [...] zł miesięcznie tytułem świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Wskazano treść art. 8 ust. 3, ust. 12 – podkreślając, że zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł co stanowi tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Wysokość osiąganego przez skarżącego dochodu w kwocie [...] zł wskazuje, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, czy celowego. Art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania uprawnień lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Zaskarżonej decyzji zarzucił dowolną ocenę dowodów, naruszenie przepisów postępowania, niewłaściwe postępowanie pracownika socjalnego w zakresie ustalenia dochodu skarżącego pochodzącego od jego matki, co doprowadziło do zmniejszenia zasiłku okresowego w grudniu 2010 r., zarzucił także niewłaściwe ustalenie dochodu i niezasadne przyjęcie do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego na brata B. B. Zarzucił także pominięcie przez organ istotnych ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia 5 kwietnia 2011 r., w szczególności wysokość ponoszonych opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 ust. 3, ust. 4, art. 38 ust. i art. 109 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzje wskazano, że kwestie związane z przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Powołując art. 2 i art. 3 wymienionej ustawy organ wskazał na cele pomocy społecznej – wspieranie osób i rodzin w zaspakajaniu ich niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających ustalenie pomocy. Potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wśród powodów uzasadniających przyznanie świadczeń z pomocy społecznej znajduje się bezrobocie. Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł – zwane kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Dochód osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ustala się zgodnie z art. 8 ust. 3. Zasady i tryb przyznawania zasiłku okresowego uregulowane są w art. 38 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (...). Stwierdzono również, że orzekając o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania świadczeń ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę, jednakże rozstrzygnięcie organu zawarte w decyzji, w przedmiocie ustalenia, że od grudnia 2010 r. pomoc w formie zasiłku nie przysługuje w ocenie organu odwoławczego jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazując na art. 106 ust. 5 ustawy, podało, że przepis ten przewiduje zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. Przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia jak ustalenie. Niedopuszczalne jest również rozstrzygnięcie ustalające wstecz, że stronie nie przysługiwały świadczenia za dany okres. Z tych względów jak stwierdził organ koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Odnoście zaś rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego organ II instancji, stwierdził, że bezspornym jest, że wnioskodawca od grudnia 2010 r. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...] zł w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem B. B. Jest to dochód skarżącego; świadczenie to nie jest wyłączone z dochodu – nie jest bowiem wymienione w art. 8 ust. 4, który zawiera enumeratywnie określone świadczenia, których nie wlicza się do dochodu osoby. Dochód w tej wysokości należy wziąć pod uwagę ustalając prawo do świadczenia okresowego, gdyż przyznany był już za miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku o pomoc (art. 8 ust. 3 ustawy). We wskazanych okolicznościach sprawy – na podstawie powołanych wyżej przepisów w ocenie Kolegium należało odmówić skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. sprostowało oczywistą omyłkę powstałą w decyzji z dnia [...] oznaczonej nr [...] w ten sposób, że: 1) oznaczenie podstawy prawnej w wierszu pierwszym osnowy decyzji "art. 138 § 1 pkt 1 zastępuje oznczeniem "art. 138 § 1 pkt 2", 2) zawarte w osnowie rozstrzygnięcia "orzeka utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji" zastąpiono w następujący sposób: "1) uchyla w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji; 2) odmawia przyznania R. B. świadczeń w formie zasiłku okresowego w kwietniu 2011 r." Skargę na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie złożył wnioskodawca. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że zasiłek pielęgnacyjny, który otrzymał na brata B. B. w kwocie [...] zł został wliczony do dochodu. Jest to działanie nieprawidłowe. Twierdził, że organ celowo pominął art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w szczególnych przypadkach może być przyznany zasiłek celowy. Stwierdził, że jego stan materialny "jest incydentalny" gdyż pokrywa koszty mediów i nie może podjąć pracy "na czarno" z uwagi na ciężką ułomność brata B., którym się opiekuje. Zarzucił także błędy w ustaleniach faktycznych, w związku z powyższym sformułował zarzut obrazy przepisów k.p.a. – co miało istotny wpływ na treść zaskarżonych orzeczeń; w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Twierdził, że organ działa stronniczo i rażąco niesprawiedliwie. Profesjonalny pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego zarzucił organom: - naruszenie art. 41 p. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie powodów odmowy przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 41 p. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Uzasadniając zarzuty podniósł, że organy administracyjne ograniczyły się wyłącznie do ustalenia dochodu wnioskodawcy całkowicie pomijając możliwość przydzielenia zasiłku w sytuacji nadzwyczajnej, gdy przekroczone jest kryterium dochodowe. Zatem procedowały z uchybieniem powołanych wyżej przepisów k.p.a. bez wymaganej prawem analizy możliwości przyznania zasiłku na podstawie art. 41 ustawy. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, ustalić stan faktyczny i rzeczywiste żądanie strony, który odpowiada stanowi określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniedbania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącego wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie narusza zasady określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego – art. 41 p. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji wyłącznie pod takim kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z uchybieniami, które powodowałyby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia, po sprostowaniu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] – uchylająca decyzję organu I instancji i odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku okresowego za kwiecień 2011 r. W badanej sprawie podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego przez skarżącego tj. od dnia 1 kwietnia 2011 r. .Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie"; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Natomiast stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszając o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto w myśl art. 8 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Stosownie zaś do art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje: w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z akt sprawy wynika, że skarżący, będący osobą samotnie gospodarującą wystąpił w dniu 1 kwietnia 2011 r. z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego, wskazując, że – w związku ze zmianą ustawy o pomocy społecznej - do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej nie wlicza się świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to otrzymuje od grudnia 2010 r. Twierdzenia skarżącego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Skarżący ma rację, że z dniem 1 stycznia 2010 r. przepis regulujący sposób obliczania dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek został zmieniony, bowiem do tego dnia obowiązywał w następującym brzmieniu: " do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.", jednakże nowe brzmienie tego przepisu przytoczone powyżej, nie pozwala na niezaliczenie do dochodu osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej świadczenia pielęgnacyjnego. We wskazanym przepisie ustawodawca enumeratywnie wyliczył przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Enumeratywne wyliczenie zawarte w analizowanym przepisie ma niewątpliwie charakter zamknięty, a taka konstrukcja nie pozostawia organom przyznającym świadczenia, na jakąkolwiek uznaniowość w zakresie ustalania dochodu strony, w tym również wykraczanie poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenie do dochodu strony świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach uznać należy, skoro dochód skarżącego wynosi [...] zł miesięcznie, że przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 477 zł. Tym samym w oparciu o wyżej wymieniony przepis nie przysługuje skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej określone w art. 38 tej ustawy. Rozstrzygnięcie organu zatem jest prawidłowe. Skarżący zarzuca naruszenie prawa poprzez niezastosowanie przez organ art. 41 p. 2 ustawy o pomocy społecznej. Mówi on, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany (...), 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W związku z przedstawionym wyżej zarzutem skargi oraz zarzutami naruszenia procedury należy przede wszystkim przywołać art. 102 ustawy o pomocy społecznej. Mówi on, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (ust. 1). Pomoc społeczna może być udzielona z urzędu (ust. 2). Z przepisu powyższego wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia świadczenia może być zainicjowane wnioskiem strony lub z urzędu. W tym ostatnim przypadku, lub gdy w jej imieniu występują osoby określone w ust. 1, wymagana jest zgoda osoby zainteresowanej. Niewątpliwie zasiłek okresowy przewidziany w art. 38 ustawy i zasiłek okresowy oparty na art. 41 pkt 2 to dwa różne świadczenia – ich przyznanie odbywa się na zupełnie innych przesłankach. W ocenie Sądu ze sformułowania wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. a także, z faktu iż dotychczas składane wniosku były rozpoznawane w trybie art. 38 ustawy i nie były kwestionowane – należy wyprowadzić wniosek, że wniosek ten dotyczył świadczenia uregulowanego w art. 38. Tak też został rozpoznany. Według Sądu organy są uprawnione a nawet zobowiązane do wszechstronnego rozważenia możliwości udzielenia pomocy społecznej osobie zainteresowanej i udzielenia innego możliwego w danych okolicznościach świadczenia niż żądane, ale może to nastąpić wówczas, gdy nie łączy się to z zobowiązaniami do określonego zachowania się. We wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. brak jest jakichkolwiek informacji dających podstawy do rozważenia przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, należy uznać za nietrafny zarzut naruszenia omawianego art. 41 pkt 2 ustawy jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3. Organ nie miał obowiązku zebrania materiału dowodowego uwiarygadniającego istnienie przesłanek z art. 41 p. 2 ustawy skoro skarżący nie podniósł tej okoliczności i nie wnosił o przyznanie zasiłku okresowego, częściowo lub całkowicie podlegającemu zwrotowi. Dlatego też w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153) należało orzec jak wyżej.