IV SA/Wr 488/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. L. reprezentowanej przez kuratora R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 5 maja 2023 r. nr SKO.PS/41/42/23 w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego i składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk z dnia 15 marca 2023 r. (nr Z/28/S/23). Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk (dalej: organ I instancji) decyzją zmieniono decyzję własną z 24 lutego 2023 r., w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne częściowo ubezwłasnowolnionej M. L. - reprezentowanej przez kuratora R. S. (dalej: strona, skarżąca), ustalając ten okres do dnia 28 lutego 2023 r. Uzasadniono, że wobec powzięcia informacji o uzyskanym przez stronę w marcu 2023 r. dochodzie w wysokości 23.011 zł ze sprzedaży nieruchomości nabytej w drodze dziedziczenia, który to dochód nie podlega wyłączeniu przy wyliczaniu dochodu osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, w oparciu o art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. - dalej: u.p.s.), ustalono miesięczny dochód strony w kwocie 1.917,58 zł począwszy od marca 2023 r. Tym samym, strona przestała spełniać kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Przedłożyła - m.in. - odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Lwówku Śląskim z 19 października 2022 r., sygn. III RNs 89/21, którym Sąd ten zobowiązał kuratora strony do przeznaczenia środków uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości nabytej w drodze dziedziczenia na dokonanie niezbędnych prac remontowych w należącej do strony nieruchomości celem poprawy jej warunków bytowych i mieszkaniowych. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Mając na uwadze regulacje art. 8 u.p.s. Kolegium uznało, że dochód strony uzyskany z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości w marcu 2023 r. trzeba wliczyć do dochodu określanego w celu ustalenia spełnienia kryterium dochodowego. Przepisy ustawy nie dają bowiem podstaw do pominięcia tego dochodu. Analiza katalogu źródeł z art. 8 ust. 4 u.p.s., które nie podlegają wliczeniu do dochodu, prowadzi do wniosku, że uzyskane przysporzenie majątkowe z tytułu zbycia udziału w nieruchomości w każdym przypadku winno zostać uwzględnione w dochodzie strony, nawet w sytuacji, gdy dochód został obwarowany warunkiem wyrażonym w ww. postanowieniu Sądu. Rozliczając zatem dochód strony, zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s., należało stwierdzić, że przekroczyła ona ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, wobec czego organ I instancji prawidłowo określił okres przyznania zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne do dnia 28 lutego 2023 r. Kolegium dostrzegło trudną sytuację strony, niemniej wskazało, że nie może być ona podstawą do pominięcia kluczowych dla ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej zasad ustalenia dochodu. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 2) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 81a k.p.a. przez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony; 3) błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na wynik postępowania, polegający na wadliwym przyjęciu przez organ, że środki pozyskane przez skarżącą z tytułu sprzedaży przysługującego jej udziału spadkowego, w świetle przedstawionego materiału dowodowego, mogą być przeznaczone na dowolny cel; 4) naruszenie art. 37 w zw. z art. 2, art. 3 i art. 8 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w przedstawionym stanie faktycznym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy. Podniosła, że rozpoznając sprawę organ błędnie oparł się wyłącznie o reguły wykładni językowej przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności dokonując wykładni przepisów art. 8 u.p.s. w sprzeczności z pozostałymi przepisami ustawy, tj. nie biorąc pod uwagę, że strona nie posiada innego dochodu poza zasiłkiem stałym, nie może zarobkować z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, a środki ze sprzedaży udziałów spadkowych są środkami "specjalnego przeznaczenia", które może przeznaczyć wyłącznie na remont zamieszkiwanego domostwa. Zdaniem skarżącej, organ dokonał interpretacji przepisów ustawy w oderwaniu od zasad i celów pomocy społecznej oraz dopuścił się dowolnej oceny dowodów, nie zważając na "katastrofalny" stan techniczny remontowanego budynku, zagrażający życiu i zdrowiu strony, o którym miał wiedzę. Do skargi załączono faktury dotyczące prowadzonego remontu i zdjęcia budynku. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium to wyznacza art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 - przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Z kolei do dochodu nie wlicza się przysporzeń wyszczególnionych w art. 8 ust. 4 pkt 1-20 u.p.s. Co istotne, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s.). Nadto, w myśl 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. W sprawie należało ocenić, czy w sytuacji skarżącej zaistniały przesłanki do zmiany decyzji przyznającej jej zasiłek stały oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne na jej niekorzyść. Bezsporne pozostaje, że skarżąca jest osobą częściowo ubezwłasnowolnioną (reprezentowaną przez kuratora), legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie posiada przy tym żadnego stałego źródła dochodu. Natomiast istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy środki uzyskane przez skarżącą ze sprzedaży nieruchomości nabytej w drodze dziedziczenia stanowiły jej dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., a tym samym, czy organy prawidłowo uznały, że wraz z tym przysporzeniem strona przestała spełniać kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu, szczególne okoliczności faktyczne tej sprawy przemawiają za uznaniem, że środki uzyskane przez skarżącą ze sprzedaży udziału spadkowego nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Z treści znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w Lwówku Śląskim z dnia 19 października 2022 r. wynika bowiem, że Sąd ten zobowiązał kuratora skarżącej do przeznaczenia środków uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości nabytej w drodze dziedziczenia na dokonanie niezbędnych prac remontowych na należącej do skarżącej nieruchomości celem poprawy jej warunków bytowych i mieszkaniowych. Tym samym - z uwagi na szczególną sytuację skarżącej, która jako osoba częściowo ubezwłasnowolniona nie mogła samodzielnie zdecydować o przeznaczeniu pozyskanych środków - mocą ww. postanowienia Sądu środki te przybrały charakter środków celowych, które muszą zostać wykorzystane na ściśle określony przez Sąd cel. Skarżąca nie może zatem wydatkować tych środków na żaden inny cel, niż ten wynikający z postanowienia Sądu, w tym na swoje utrzymanie. W konsekwencji - zdaniem Sądu - skoro skarżąca nie może wydatkować otrzymanych środków na cele związane ze swoim utrzymaniem, brak jest podstaw do uznania tych środków za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. W przypadku środków celowych problematyczne jest w ogóle mówienie o dochodzie, jako o środkach składających się na budżet domowy osoby korzystającej z pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2017 r., II SA/Rz 1129/17, dostępny - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w CBOSA). W ocenie Sądu, za dochód w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej można uznać jedynie pozyskanie takich środków, którymi osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej będzie mogła realnie dysponować i przeznaczyć na dowolny cel związany z zapewnieniem potrzeb bytowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i uznanie za dochód także środków celowych, przeznaczonych do wydatkowania na ściśle określony cel, którym nie jest bieżące utrzymanie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, sprzeniewierzyłoby się celom i istocie pomocy społecznej, gdyż pozostawiłoby taką osobę faktycznie bez środków na utrzymanie. Uzyskanie takich środków nie da się utożsamić z jednorazowym dochodem, o którym mowa w art. 8 ust. 11 u.p.s., w rozumieniu tego przepisu i znaczeniu, jakie ma on przy obliczaniu dochodu osoby korzystającej z pomocy społecznej. Należy ponadto zwrócić uwagę, że specyfika otrzymanych przez skarżącą środków - z uwagi na ich ściśle określone przeznaczenie - bliska jest w istocie "świadczeniu w naturze", o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. i którego wartości nie wlicza się do dochodu. Chodzi tu o wszelkie wsparcie niepieniężne, które u jego beneficjenta nie wywołuje bezpośrednich zmian w sytuacji dochodowej. Wpływ pośredni oczywiście pozostaje, niemniej pomoc ta powinna być postrzegana w kategoriach poprawy sytuacji materialnej (majątkowej) świadczeniobiorcy, a nie jego sytuacji dochodowej. O pomocy w naturze można mówić, o ile nie dostarcza ona jej adresatowi środków pieniężnych, nawet jeżeli jej wartość można konkretnie wycenić (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz do art. 8, opubl. LEX 2023). Pomimo że środki celowe uzyskane przez skarżącą nie stanowią stricte świadczenia w naturze, to tak samo nie wprowadziły u niej żadnych zmian w faktycznych dochodach i nie mogą stanowić jej źródła utrzymania, gdyż ze względu na ich ściśle określone przeznaczenie - tak jak przy świadczeniu w naturze - skarżąca może uzyskać z nich korzyści jedynie w sferze majątkowej, a nie dochodowej. Konsekwencją wydatkowania środków pozyskanych przez skarżącą może być jedynie poprawa warunków mieszkaniowych na skutek dokonanych prac remontowych zgodnie z postanowieniem Sądu, nie może być nią jednak zapewnienie sobie bieżącego utrzymania. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że chociaż w art. 8 ust. 4 u.p.s., który wylicza enumeratywnie przysporzenia, jakich nie wlicza się do dochodu, nie wymieniono jednorazowego przysporzenia, które na skutek orzeczenia Sądu przybrało charakter środków celowych możliwych do rozdysponowania wyłącznie na ściśle określony cel, którym jednocześnie nie jest utrzymanie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, to jednak nie można przyjąć, że środki takie muszą być w każdym przypadku - niejako "automatycznie" - zaliczone do dochodu. W badanym stanie faktycznym, dla właściwego zakwalifikowania uzyskanej przez skarżącą kwoty, niezbędne było zastosowanie wykładni celowościowej przepisów art. 8 ust. 3, 4 i 11 u.p.s., w sytuacji, kiedy wykładnia językowa nie uwzględnia wszystkich istotnych w demokratycznym państwie prawnym wartości, prowadząc do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 551-552) oraz rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, str. 101 - por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 października 2021 r., II SA/Rz 1193/21). Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, istotę i cele pomocy społecznej, wyrażone w art. 2 i art. 3 u.p.s. oraz fakt, że wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ich unicestwienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 36/19), Sąd stwierdził - mając na uwadze szczególne okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy - że organy orzekające błędnie uznały, że kwota uzyskana przez skarżącą ze sprzedaży nieruchomości nabytej w drodze dziedziczenia, wobec ścisłego określenia jej przeznaczenia przez Sąd, stanowi jednorazowy dochód skarżącej i powinna zostać rozliczona stosownie do art. 8 ust. 11 u.p.s., skoro środki te w żaden sposób nie wypłynęły na jej sytuację dochodową. W tym stanie rzeczy Sąd - uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają powtórnego przeliczenia dochodu skarżącej z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu i na tej podstawie wydadzą adekwatne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie kończące postępowanie.