IV SA/Wr 49/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 i art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 332; dalej ustawa o wspieraniu rodziny), po rozpatrzeniu zażalenia W.P. (dalej: skarżący) na postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Kierownika Działu Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] września 2015 r, nr [...] w sprawie zwieszenia postępowania wszczętego w dniu 6 sierpnia 2013 r. dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt dziecka A.P. w pieczy zastępczej - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że wspomnianym wyżej postanowieniem organ I instancji zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 6 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka skarżącego A.P. w rodzinnej pieczy zastępczej na okres od 1 stycznia 2013 r. do 16 stycznia 2014 r. Organ I instancji mając na uwadze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2015 r. o sygnaturach akt: IV SA/Wr 860/14 i sygn. akt IV SA/Wr 861/14 przyjął, że skoro skarżący złożył w trakcie postępowania wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to w pierwszej kolejności powinien być rozstrzygnięty prawomocnie ten wniosek. Zatem zasadne jest zawieszenie, wszczętego z urzędu w dniu 6 sierpnia 2013 r., postępowania o ustalenie powyższej opłaty do czasu rozstrzygnięcia wniosku strony o odstąpienie od jej ustalenia. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt jego córki w pieczy zastępczej jak i postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia tej opłaty, jako bezprzedmiotowych" i przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych przemawiających za koniecznością prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej solidarnie wobec obojga rodziców, jak również to, że taka opłata winna być ustalona przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tego zażalenia wskazało, że organ I instancji wszczął w dniu 6 sierpnia 2013 r. z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt jego dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Następnie w jednej decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] organ ten odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i ustalił odpłatność strony za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji Kolegium uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]). W trakcie postępowania o ustalenie odpłatności skarżący w dniu 18 sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu 26 sierpnia 2016 r.) złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia tej odpłatności i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił stronie umorzenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Również ta decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ustalił odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w kwocie po 510 zł miesięcznie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] za okres od 1 stycznia 2014 do 16 stycznia 2014 r na kwotę 263,22 zł. Od obu decyzji zostało wniesione odwołanie i Kolegium utrzymało obie decyzje w mocy (decyzje Kolegium z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i nr [...]). W wyniku skarg wniesionych przez skarżącego obie decyzje Kolegium oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokami z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 860/14 i IV SA/Wr 861/14. W uzasadnieniu tych wyroków Sąd stwierdził, że jeżeli strona złoży wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to wniosek ten winien być rozpatrzony przed wydaniem decyzji ustalającej taką opłatę, gdyż ewentualne uwzględnienie żądania strony może prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania z art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny, prowadzonego z urzędu. Pogląd taki został zaprezentowany w orzecznictwie innych sądów administracyjnych w latach 2014 - 2015. W przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania o ustalenie opłaty strony za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ponieważ to postępowanie na skutek uchylenia decyzji zarówno organu odwoławczego jak i organu I instancji przez sąd nadal nie zostało zakończone. Jego zakończenie jest uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia i ostatecznego zakończenia sprawy z wniosku strony o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty (wniosek z dnia 18 sierpnia 2013 r., który wpłynął w dniu 26 sierpnia 2013 r., przy czym SKO błędnie podało w zaskarżonym postanowieniu datę 26 sierpnia 2016 r. - uwaga Sądu). W myśl zaś art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym jest rozpatrzenie sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty. Nie sposób zgodzić się z wywodami strony podniesionymi w zażaleniu. Poglądy te dotyczą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu o ustalenie bądź odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i będą mogły być przez stronę podnoszone w trakcie rozpatrzenia tych spraw. Strona skarżąca zdaje się nie rozróżniać postanowienia zawieszającego postępowanie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy o odstąpienie od ustalenia odpłatności, które będzie zakończone decyzją. Kolegium podzieliło pogląd, że istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania o ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do czasu ostatecznego zakończenia sprawy z wniosku strony o odstąpienie od ustalenia takiej odpłatności. Zgodzić się również należy z organem I instancji, że nie można umorzyć należności, która nie została uprzednio ustalona. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. W jej uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie pozornie wydaje się słuszne i podjęte z oczywistych względów dotyczących równolegle toczącej się sprawy o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Jest to jednak pozorne, gdyż na każdym etapie postępowania organ zmierzając do wydania decyzji winien zbadać przede wszystkim, czy są warunki formalne dopuszczające do jej wydania. Uważa, że w analizowanej sprawie doszło do przedawnienia uniemożliwiającego postępowanie. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów wyrażonym w piśmie PK 4/0602/45/ARX/13/RD-93605 opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jako ustalana w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, należy do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, dokładnie z pkt 7 tego przepisu, jako dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Z przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych wynika, że do spraw dotyczących należności, o jakich mowa w art. 60 tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Stąd wniosek, że w analizowanej sprawie należy stosować również art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej mówiący o tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeśli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z treścią art. 193 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny, opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Z przepisu art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny wynika, że opłatę ustala w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo- wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym" - z uzasadnienia Wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 roku, IV SA/Po 575/14. Jego córka przebywała w pieczy zastępczej od 2009 roku, zaś rzeczywiste ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nastąpiło decyzją z 2013 roku o przyznaniu świadczenia jednemu z rodziców zastępczych. Odbyło się to w postępowaniu sprzecznym z wszelkimi regułami ustawy o wspieraniu rodziny. Obecne postępowanie nie ma nic wspólnego z "ustaleniem", a jest decyzją o charakterze egzekucyjnym. Może stanowić trudność określenie, w którym momencie powstał odpowiednik "obowiązku podatkowego", o jakim mowa w przywołanym przepisie Ordynacji podatkowej. Skarżący stoi jednak na stanowisku, że po myśli przepisów ustawy o wspieraniu rodziny (...) powstał on wtedy, gdy ustawa weszła w życie, to jest powstała możliwość ustalenia opłaty w postępowaniu administracyjnym. To, że świadczenie przyznano później, w dowolnym trybie, wynika jedynie z niskiego poziomu przyswojenia przepisów przez MOPS w W. Tym samym należy też uzasadniać dalsze chybione decyzje. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku, zatem zarzut przedawnienia jest zasadny, bądź stanie się oczywisty z upływem 2015 roku. Na wypadek, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił jego wniosku o przedawnieniu sprawy, prosi o wzięcie pod uwagę argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji MOPS z dnia 16 września 2015 roku adresowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Aby uniknąć zbędnych powtórzeń zaznaczył jedynie, że w sprawie nie istnieje żadna możliwość wydania decyzji o charakterze konstytutywnym i w zgodzie z zasadami procedowania wskazanymi w ustawie o wspieraniu rodziny (...), a taki wymóg musi być spełniony, co podkreślił WSA we Wrocławiu w poprzednio wydanych wyrokach w sprawach IV SA/Wr 860/14 i IV SA Wr 861/14. Jego córka, w styczniu 2016 roku, kończy 20 lat i od uzyskania pełnoletności mieszka sama, uczy się i w przeważającej części jest na jego utrzymaniu. Zatem już w dniu 1 sierpnia 2014 roku, kiedy to MOPS w W. wydał później uchylone decyzje o ustaleniu odpłatności nie mógł wydać decyzji o walorze konstytutywnym. W dalszym czasie nie ma możliwości konwalidacji błędów postępowania, które od początku toczy się w sposób urągający przepisom. Na marginesie dodał, że w toczącym się postępowaniu o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej również nie są badane przesłanki formalne. Urzędnicy MOPS działają w całkowitym oderwaniu od uwag zawartych w uzasadnieniach wyroków WSA we Wrocławiu z maja 2015 roku. Nadal są zlecane wywiady środowiskowe i zbierane informacje na temat jego sytuacji majątkowej i członków rodziny. Uważa, że w tym stanie rzeczy, przy uwzględnieniu wcześniej podawanych argumentów opartych na rozbudowanym orzecznictwie administracyjnym, jego skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W świetle przepisów art. . 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Kolegium w przedmiocie zawieszenia postępowania sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jest rozpatrzenie przez organ administracji sprawy w kwestii odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. O ile bowiem istnieją podstawy dla ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej a strona złoży wniosek o odstąpienie od jej ustalenia, to wniosek ten powinien być rozpatrzony przed wydaniem decyzji ustalającej, gdyż ewentualne uwzględnienie żądania strony może prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty prowadzonego z urzędu na podstawie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Takie stanowisko zostało zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 860/14 uchylającym zaskarżoną przez skarżącego decyzję Kolegium z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano również, że w decyzji organu I instancji z dnia 25 października 2013 r. w jednym akcie odmówiono skarżącemu odstąpienia od ustalenia opłaty dokonując jednocześnie jej ustalenia za okres od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną Kolegium. Tym samym wniosek strony w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty tym zakresie pozostał nierozpoznany. W wyroku tym podkreślono, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy w zakresie ustalenia opłaty konieczne było także uprzednie rozpatrzenie w formie prawem przewidzianej (stwarzającej stronie możliwość skorzystania ze środków zaskarżenia) wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty złożonego w toku postępowania. Podobne stanowisko zostało wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 861/14 uchylającym zaskarżoną przez skarżącego decyzję Kolegium z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 16 stycznia 2014 r., w którym wskazano, że o ile zaistniałyby podstawy dla odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno być podjęte przed wydaniem decyzji ustalającej. W wyroku tym podano również, że w tej sprawie brak było wniosku strony o odstąpienie od opłaty za 2014 r., tym samym wadliwym było odniesienie się do możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za okres od 1 stycznia 2014 r. do 16 stycznia 2014 r. Dodano w nim również, że jeżeli organ chciał zbadać z urzędu, czy istnieją podstawy do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty, to powinien to uczynić w odrębnej decyzji, której w tej sprawie nie wydano. W myśl zaś art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12). Mając zatem na względzie związanie organów administracji orzekających w niniejszej sprawie i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu omówionych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wr 860/14 i IV SA/Wr 861/14 to przyjąć należy, że zasadne było zawieszenie wszczętego z urzędu w dniu 6 sierpnia 2016 r. postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do momentu ostatecznego rozpoznania wniosku strony o odstąpienie od ustalenie tej opłaty, tj. wniosku z dnia 18 sierpnia 2013 r., który wpłynął do organu w dniu 26 sierpnia 2016 r., co wynika z uzasadnienia postanowienia Kolegium zaskarżonego w niniejszej sprawie (- uwaga Sądu). Ustawodawca odmiennie uregulował bowiem w art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny podstawy ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej oraz przesłanki do odstąpienia od jej ustalenia (art. 194 ust. 2 tej ustawy). W pierwszym przypadku art. 193 ust. 1 ustawy określa dokładnie okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości opłaty (tj. wysokość przyznanych świadczeń i dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy bądź średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej) oraz osoby za nią odpowiedzialne, a art. 194 ust. 1 podmiot uprawniony do wydania takiej decyzji (starosta). Natomiast powody, dla których możliwe jest odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty precyzuje rada powiatu w uchwale podjętej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, a w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie organ ma za zadanie ustalić, czy rodzice dziecka spełniają określone w uchwale warunki. Ponadto, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty wszczynane jest z urzędu, natomiast postępowanie w sprawie odstąpienia od jej ustalenia może być wszczęte bądź z urzędu bądź na wniosek (por. uzasadnienie powyższych wyroków WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 860/14 i IV SA/Wr 861/14). Słuszne jest przy tym stanowisko Kolegium, że argumenty podniesione w zażaleniu nazwanym "odwołaniem" dotyczą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu o ustalenie bądź odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i dlatego pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy dotyczącej odrębnej kwestii odnoszącej się do zawieszenia postępowania administracyjnego. Z podobnych względów nie zasługują na uwzględnienie, w obecnym postępowaniu, odnoszącym się do kwestii zawieszenia postępowania, argumenty podniesione w skardze dotyczące np. zarzutu przedawnienia, zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.