IV SA/Wr 490/16

|Sygn. akt IV SA/Wr 490/16 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 28 marca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Henryk Ożóg, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r., sprawy ze skargi D. T. i G. T., na akt Burmistrza Miasta B. G., z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zapewnienia pomocy w dowożeniu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej, , uchyla zaskarżony akt Burmistrza Miasta B. G.;, zasądza od Miasta B. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. D. i G. T. (zwani dalej stronami, wnioskodawcami lub skarżącymi) zwrócili się do Burmistrza Miasta B.– G. o organizację bezpłatnego dowozu syna – W. T. do Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w N. S. (powoływanego dalej także jako SOS-W) w roku szkolnym 2016/2017 i zapewnienie mu opieki w trakcie przejazdu. Do wniosku strony dołączyły m.in. orzeczenie nr [...] Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w W. z dnia 10 maja 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 30 lipca 2015 r., nr [...] o zaliczeniu syna do osób niepełnosprawnych. Skarżący przedłożyli również pismo Starosty W. z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...] o skierowaniu syna do kształcenia specjalnego w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w N.S., wydane na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a także zaświadczenie o przyjęciu syna od dnia 1 września 2016 r. do klasy I Szkoły Podstawowej funkcjonującej w ramach SOS-W. Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r., nr [...] dyrektor Miejskiego Zespołu Ekonomiczno – Administracyjnego Szkół w B. – G., poinformował skarżących, że nie ma podstaw do zorganizowania dowozu syna do SOS-W w N.S.. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki uczniom niepełnosprawnym do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, przez którą – stosownie do interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej – rozumienie się szkołę zapewniającą uczniowi realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego położoną najbliżej jego miejsca zamieszkania. Taką zaś szkołą w odniesieniu do potrzeb syna skarżących, wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w W., do której transport jest zapewniony. W dniu 1 września 2016 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Miasta B. – G. o ponowne rozpatrzenie ich podania. Uzasadniając swoje żądanie wskazali, że organ oparł się na bliżej niesprecyzowanej interpretacji MEN, podczas gdy w orzecznictwie sądowym wyraźnie wskazuje się na konieczność realizacji przez szkołę potrzeb dziecka wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, niezależnie od odległości od jego miejsca zamieszkania dziecka. Nie wyklucza to również, że najbliższą szkołą będzie placówka znajdująca się na terenie innej gminy, powiatu lub województwa. W ocenie wnioskodawców SOS-W jest najbliższą szkołą gwarantującą wypełnienie wszystkich zaleceń wynikających z orzeczenia poradni psychologiczno – pedagogicznej. Jednocześnie zwrócili oni uwagę, że różnica odległości od miejsca zamieszkania do obu placówek jest zbliżona, a dowóz dzieci na tej trasie był organizowany w poprzednich latach. Możliwe jest również zmniejszenie kosztów transportu poprzez porozumienie się z Gminą C. B., która również przewozi dzieci do tej placówki. W odpowiedzi na wezwanie skarżący, Burmistrz Miasta B. – G. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jednoznacznie wynika możliwość nauki także w szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym. Jedną z takich placówek jest zaś Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w W., który od wielu lat kształci dzieci autystyczne, w tym z zespołem Aspergera, realizując zalecenia wynikające z wydanych orzeczeń. Placówka ta położona jest również najbliżej miejsca zamieszkania dziecka. Zdaniem organu, powołana interpretacja MEN jest zbieżna z przedstawionym przez strony stanowiskiem rzecznika prasowego tego resortu na temat pojęcia najbliższej szkoły w rozumieniu w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Organ nie neguje tym samym możliwości transportu uczniów do placówek położonych na terenie innych gmin. Burmistrz podkreślił również, że zobligowany jest do dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny. W niniejszej zaś sprawie nie ma podstaw do ponoszenia dodatkowych wydatków ze środków publicznych na organizację dojazdu do SOS-W. Odnosząc się zaś do kwestii dojazdu do tej placówki innego ucznia, organ wskazał, że był on uprawniony do tego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawcy zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: – poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 3a u.s.o. i uznanie, że szkołą położoną najbliżej miejsca zamieszkania, zapewniającą realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w W.; – poprzez pominięcie art. 71b ust. 5 u.s.o. i zignorowanie pisma Starosty Wałbrzyskiego z dnia 1 lipca 2016 r. o skierowaniu dziecka do kształcenia specjalnego w SOS-W, mimo że organ był związany tym stanowiskiem. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła" organ odwołał się jedynie do tych zapisów orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które wskazują alternatywne formy kształcenia i wybrał z nich szkołę ogólnodostępną z oddziałami integracyjnymi. Podanie zaś najkorzystniejszych, zalecanych dla danego dziecka form kształcenia stanowi wyłącznie obowiązek zespołu orzekającego, wynikający z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające w publicznych poradniach psychologiczno – pedagogicznych. Organ nie wziął jednak pod uwagę pozostałych zaleceń wynikających ze wskazanego orzeczenia, które m.in. odnoszą się do indywidualizacji pracy z uczniem autystycznym w ramach małego zespołu i małego środowiska szkolnego, zapobiegającego powstawaniu niedoboru lub nadmiaru bodźców wpływających negatywnie na orientację przestrzenną, zachowanie i samopoczucie dziecka. Podana przez organ szkoła powyższych postulatów nie spełnia, gdyż stanowi ona duże środowisko (ponad 1000 osób w zespole i 20 osób w oddziale integracyjnym), podczas gdy wybrana przez rodziców placówka mieści się w niewielkim budynku w małej miejscowości oraz ma łącznie 60 uczniów, zaś klasy liczą nie więcej niż 4 uczniów z autyzmem. Zatem pojęcie najbliższej szkoły nie będzie wiązało się wiązało z jej odległością od miejsca zamieszkania, ale obejmować powinno także element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Skarżący dodali również, że ich syn został do SOS-W skierowany przez Starostę W.. Wydany przez ten podmiot dokument wiąże organ co do wskazania właściwej placówki w jakiej kształcenie specjalne winno zostać podjęte. Organ tym samym nie może dokonać ponownej weryfikacji tego, która szkoła zapewni dziecku warunki kształcenia odpowiadające zaleceniom wynikającym z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie skarżących, powołany przez organ argument, że może wydatkować środki pieniężne wyłącznie w sposób celowy i gospodarny, również nie był uzasadniony, zwłaszcza że w poprzednich latach organizowano dojazd jednego ucznia do SOS-W. Nie wzięto również pod uwagę możliwości połączenia przewozów z inną jednostką samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zmianę aktu w całości i uznanie, że SOS-W w N.S. jest najbliższą szkołą podstawową zgodnie z art. 17 ust. 3a u.s.o. i orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, a także ustalenie od jakiego momentu przysługuje uprawnienie do dowozu syna do ww. placówki. W przypadku braku podstaw do wydania orzeczenia w powołanym kształcie, skarżący wystąpili o uchylenie kwestionowanego aktu lub stwierdzenie jego bezskuteczności, a także zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do zorganizowania dojazdu syna skarżących do wskazanej przez nich placówki oświatowej. Podzielając przyjętą przez skarżących i stosowaną w praktyce sądowej definicję pojęcia "najbliższej szkoły" organ wskazał, że placówką położoną najbliżej miejsca zamieszkania syna wnioskodawców oraz realizującą zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w W.. Szkoła ta od wielu lat realizuje kształcenie specjalne uczniów niepełnosprawnych, w tym autystycznych i jest jedyną w regionie szkołą integracyjną. Umożliwiając organizację dowozu dziecka do tej właśnie placówki, Gmina uwzględniała w pełnym zakresie zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które przewidywało możliwość kształcenia nie tylko w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym, ale również i w szkole ogólnodostępnej z oddziałami integracyjnymi. Zdaniem organu, skierowanie do kształcenia specjalnego w SOS-W wydane przez starostę nie stanowi aktu wiążącego organ gminy w zakresie organizacji dowozu do tej placówki. Dotyczy ono bowiem wyłącznie realizacji obowiązku szkolnego w konkretnej placówce oświatowej, nie zaś kwestii dojazdu do niej. Burmistrz zwrócił również uwagę, że w poprzednich latach dojazd innego ucznia niepełnosprawnego do SOS-W organizowany był na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. Z przepisu tego wynika zaś wyraźny obowiązek zorganizowana przez gminę bezpłatnego dojazdu ucznia do wybranej placówki bez względu na jej odległość od miejsca zamieszkania dziecka. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obejmuje on bowiem sprawę z zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z akta sprawy wynika również, że skarżący wnieśli skargę do tutejszego Sądu, zachowując tryb postępowania wskazany w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Podstawą materialną wydanego aktu stanowiły przepisy ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 71b ust. 1 powyższej ustawy, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Stosownie do treści ust. 3 cytowanego przepisu, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. W myśl art. 71b ust. 5 u.s.o., starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a, który dotyczy kształcenia w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej, gimnazjum ogólnodostępnych lub integracyjnych. Jeżeli zaś powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o jakim mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o., odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym upośledzenia umysłowego, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek. Starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka (art. 71b ust. 5b u.s.o.). Jak wynika natomiast z art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia. Wskazane w powołanym przepisie pojęcie najbliższej szkoły nie zostało zdefiniowane w orzecznictwie. Jednakże sformułowania tego – wyjątkowo wbrew jego literalnemu brzmieniu – nie należy utożsamiać wyłącznie z odległością pomiędzy miejscem zamieszkania ucznia, a placówką oświatową. Składa się bowiem na nie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle niepełnosprawności dziecka i wynikającej z niego potrzeby kształcenia specjalnego. W związku z czym szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., będzie wyłącznie placówka pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, czy też w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do jego zdolności psychofizycznych. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14 oraz z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2173/15). W ocenie Sądu, przyjęta przez organ wykładnia pojęcia najbliższej szkoły była zbieżna z zaprezentowanym powyżej poglądem, a także ze stanowiskiem prezentowanym w toku postępowania przez skarżących. W takiej sytuacji podniesiony przez strony zarzut naruszenia art. 17 ust. 3a u.s.o. nie miał uzasadnionych podstaw. Nie oznacza to jednak, że wydany przez Burmistrza akt pozostawał w zgodzie z tą regulacją. Mimo dokonania prawidłowej wykładni pojęcia najbliższej szkoły, organ niewłaściwie zastosował wskazaną normę w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Oceniając zasadność żądania skarżących organ winien ze szczególną uwagą dokonać analizy wydanego w niniejszej sprawie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak bowiem zasadnie podnieśli skarżący, zespół orzekający zobowiązany był do wskazania wszystkich najkorzystniejszych form kształcenia specjalnego dla ich dziecka. Wybierając spośród nich tylko jedną formę kształcenia (szkołę z oddziałami integracyjnymi) organ w zasadzie poprzestał na obliczeniu odległości do niej i stwierdzeniu, że realizuje ona kształcenie uczniów autystycznych z terenu gminy. Nie wyjaśnione zostało jednak, czy – a jeśli tak to w jakim zakresie – zalecenia zawarte w orzeczeniu wydanym dla syna skarżących, mogą zostać zrealizowane w szkole zaproponowanej przez organ. Nawet bowiem pomimo formalnego zaliczenia danej szkoły do określonych w orzeczeniu form kształcenia specjalnego może się okazać, że jej specyfika nie będzie dostosowana do optymalnych warunków konkretnego dziecka. Istniejący po stronie organu obowiązek zapewnienia dojazdu do najbliższej szkoły, a co za tym idzie także i możliwość dokonania weryfikacji tego pojęcia w konkretnym przypadku każdorazowo wymaga indywidualnego podejścia. Działanie organu w tym zakresie nie może opierać się na analogii w stosunku do sytuacji innych uczniów, czy też ograniczać się wyłącznie do ostatecznych konkluzji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, bez uwzględnienia tego co stanowi jego istotę. Zdaniem Sądu, organ uchybił temu obowiązkowi, albowiem niedostatecznie rozpatrzył on wszelkie okoliczności istotne dla podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostawało także i to, że syn skarżących został już skierowany do Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w N. S. na podstawie rozstrzygnięcia Starosty W. z dnia 1 lipca 2016 r. Organ winien zatem tym bardziej dołożyć należytych starań, aby ocenić żądanie skarżących w sposób wyczerpujący i przekonujący. Odnosząc się zaś do samego skierowania wydanego przez Starostę W. to należy wziąć pod uwagę, że wbrew zarzutowi skarżących – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – nie mogło ono zostać uwzględnione przez organ gminy jako wiążący akt w zakresie określenia, którą placówkę należy uznać za najbliższą szkołę w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Dokument wydany przez Starostę nie zawiera bowiem w ogóle uzasadnienia i poza powołaniem się na wniosek skarżących oraz orzeczenie Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w W., nie sposób stwierdzić z jakich przyczyn syn skarżących został skierowany do SOS-W. I choć rozstrzygnięcie Starosty pozostaje poza sądową kontrolą sprawowaną w niniejszej sprawie, to brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie pozawala stwierdzić, że Burmistrz był nią związany. Po rozważeniu wszystkich okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić więc należało, że zakwestionowany akt naruszał art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ, mimo obowiązku wnikliwego zbadania sprawy, nie dokonał starannej analizy wszystkich istotnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że najbliższą szkołą w rozumieniu wskazanego przepisu jest Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w W.. W szczególności organ nie ocenił należycie, czy zalecenia wynikające z orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego mogą zostać w pełni zrealizowane w tej placówce oświatowej, bez uszczerbku dla procesu wychowawczego i edukacyjnego syna skarżących. Wbrew oczekiwaniom skarżących, opisane naruszenie nie mogło jednak stanowić podstawy do zmiany zakwestionowanego aktu, czy też ustalenia momentu powstania uprawnienia do bezpłatnego dowozu dziecka do szkoły. Jak już bowiem wspominano o tym na wstępie, kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się jedynie do oceny zgodności danego aktu administracyjnego z prawem obowiązującym w momencie jego wydania. Rolą sądów administracyjnych nie jest więc zastępowanie organów administracji publicznej, lecz wyłącznie dokonywanie weryfikacji formalnej podejmowanych przez nich działań. Rezultatem tej oceny może zaś być ściśle określony katalog rozstrzygnięć zawartych w art. 144 – 151 p.p.s.a., pośród których nie znajduje się możliwość zmiany kwestionowanego aktu. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Analizując ponownie zasadność żądania skarżących organ winien wziąć pod uwagę wskazania wyrażone w treści niniejszego uzasadnienia, mając w szczególności na uwadze konieczność pogłębionej oceny orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w kontekście możliwości jego realizacji zarówno przez Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w W., jak i Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy w N. S.. ----------------------- 9