IV SA/Wr 491/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku I. uchyla decyzję I i II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Dz., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 i 6, art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy R. C., uznał stronę za osobę bezrobotną od dnia 7 marca 2005 r. i przyznał jej prawo do zasiłku od dnia 15 marca 2005 r. w kwocie 504,20 zł miesięcznie, tj. 100% podstawowej wysokości zasiłku. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ decyzyjny wskazał, że dnia 7 marca 2005 r. R. C. zgłosił się Urzędu Pracy w Dz. celem rejestracji 1 decyzją z dnia 14 marca 2005 r. orzeczono o uznaniu go za osobę bezrobotną z dniem zgłoszenia oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 15 marca 2005 r. w kwocie 504,20 zł miesięcznie, tj. 100% podstawowej wysokości zasiłku. W dniu rejestracji strona przedłożyła m.in. świadectwo pracy z dnia 5 marca 2005 r. dokumentując tym samym zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 7 stycznia 2004 r. do dnia 5 marca 2005 r. Od decyzji tej R.C. wniósł odwołanie. Wojewoda D., wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Dz. z dnia [...] oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powstało podejrzenie, iż świadectwo pracy dokumentujące zatrudnienie strony od dnia 5 lipca 1998 r. do dnia 27 lipca 1999 r. w Przedsiębiorstwie Robót Budowlano - Montażowych "B." z siedzibą w B., ul. W., zostało przerobione. W związku z powyższym, zwrócono się do pracodawcy o potwierdzenie okresów zatrudnienia strony w tej firmie. Z odpowiedzi udzielonej przez ówczesnego pracodawcę strony wynika, iż faktycznie w Przedsiębiorstwie R. C. zatrudniony był od dnia 4 sierpnia 1998 r. do dnia 30 listopada 1998 r. oraz od dnia 5 lipca 1999 r. do dnia 27 lipca 1999 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 15 lutego 2008 r. Nr [...], prawomocną decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdzono, że decyzje ostateczne: 1. Nr [...] z dnia [...] orzekająca o uznaniu strony za bezrobotnego od dnia 11 sierpnia 1999 r. i przyznaniu od dnia 19 sierpnia 1999 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120 % kwoty zasiłku, którego aktualna wysokość wynosiła 393,90 zł miesięcznie; 2. Nr [...] z dnia [...] orzekająca o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 czerwca 2002 r. do dnia 13 marca 2003 r. w wysokości 572,10 zł miesięcznie - w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku dla bezrobotnych, wydane zostały z naruszeniem prawa, lecz nie mogą zostać uchylone, ponieważ od dnia ich doręczenia upłynęło 5 lat. Jednocześnie, złożone zostało zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez R.C. przestępstwa polegającego na tym, iż w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, po uprzednim przerobieniu roku rozpoczęcia pracy z "1999" na "1998" na świadectwie pracy z dnia 28 lipca 1999 r., przedłożył je jako autentyczne i doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia pieniędzmi stanowiącymi zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 19 sierpnia 1999 r. do dnia 1 stycznia 2001 r., w łącznej kwocie 8354,90 zł. Jak dalej wskazał organ decyzyjny, dnia 2 lipca 2008 r. wpłynął do tutejszego Urzędu odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Dz. z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt [...], w którym uznano R.C. za winnego popełnienia opisanego wyżej czynu oraz zobowiązano do naprawienia szkody w całości przez zapłatę kwoty 8354,90 zł na rzecz Powiatu Dz. - Powiatowego Urzędu Pracy w Dz. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli (...) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni lub wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z art. 72 ust. 1 powołanej ustawy podstawowa wysokość zasiłku dla bezrobotnych wynosiła w dniu 15 marca 2005 r. - 504,20 zł miesięcznie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ orzekający uznał, iż R.C. spełnił ustawowe przesłanki do uznania za osobę bezrobotną od dnia 7 marca 2005 r. oraz do przyznania prawa do zasiłku od dnia 15 marca 2005 r. w wysokości 504,20 zł miesięcznie, tj. 100 % podstawowej wysokości zasiłku, ponieważ łączny okres uprawniający do zasiłku wynosił 19 lat. Dalej, Starosta Dz. dokonał szczegółowego wyliczenia okresów zatrudnienia uprawniających R.C. do otrzymania zasiłku oraz tych, które nie mogły zostać zaliczone do okresów uprawniających do jego otrzymania. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie zasiłku w wysokości 120 % podstawowej jego wysokości. Odwołujący się podał, że organ I instancji nie uznał okresów jego pracy w Zakładach Karnych, tj. we W. i w W., wynoszących ponad 5 lat, z powodu braku dokumentacji finansowej (dokumentacja została wybrakowana). R.C. wskazał, że składki na ubezpieczenie społeczne w tych okresach były odprowadzane do ZUS, a Fundusz Pracy jeszcze nie istniał. Zatem, jak stwierdził, fakt niezaliczenia tych okresów pracy jest niezgodny z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71, art. 72 oraz art. 73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda D. podał, że R. C. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Dz. w dniu 7 marca 2005 r. i przedłożył świadectwa pracy dokumentujące okresy jego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Przedłożył również zaświadczenia o wykonywaniu pracy w okresie odbywania kary pozbawienia wolności. W oparciu o przedłożone dokumenty, decyzją z dnia [...] odwołujący się został uznany za osobę bezrobotną z dniem zgłoszenia z prawem do zasiłku od dnia 15 marca 2005 r, w kwocie 504,20 zł miesięcznie, tj. 100 % podstawowej wysokości zasiłku, podlegającej waloryzacji na zasadach ustawowych. Od decyzji z dnia [...] R. C. złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją Wojewody D. z dnia [...] Nr [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję tę R.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Sąd wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 304/05, uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] wskazując, że R.C. w uzupełnieniu skargi podał, że wcześniej dwukrotnie Powiatowy Urząd Pracy przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 120%, na potwierdzenie czego przedstawił zaświadczenie z dnia 13 października 2003 r., w którym podano, że zainteresowany pobierał zasiłek w wysokości 120% od dnia 19 sierpnia 1999 r. do dnia 1 stycznia 2001 r. oraz od dnia 12 czerwca 2002 r. do dnia 11 marca 2003 r. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2006 r, sygn. akt IV SA/Wr 304/05 organ II instancji decyzją z dnia [...] Nr [...], uchylił decyzję Starosty Dz. z dnia [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W dniu 29 sierpnia 2006 r. Powiatowy Urząd Pracy w Dz. wystąpił do Zakładu Karnego w W. o udzielenie informacji na temat wysokości uzyskanego przez R. C. wynagrodzenia za okres od dnia 4 maja 1985 r. do dnia 5 października 1985 r. i od dnia 17 października 1985 r. do dnia 18 marca 1988 r. w rozbiciu na poszczególne miesiące wraz z adnotacją, czy były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Powiatowy Urząd Pracy w Dz. wystąpił ponadto do Zakładu Karnego we W. o udzielenie informacji o wysokości uzyskanego przez R. C. wynagrodzenia za okres od dnia 24 marca 1974 r. do 31 dnia 1975 r. i od dnia 1 lutego 1975 r. do dnia 8 grudnia 1976 r. oraz do Aresztu Śledczego w Dz. za okres od dnia 31 stycznia 1978 r. do dnia 17 marca 1979 r. W zaświadczeniu nadesłanym z Zakładu Karnego Nr 1 we W. podano, że odwołujący się podczas odbywania kary pozbawienia wolności był zatrudniony odpłatnie. Wskazano, że za rok 1974 oraz za styczeń 1975 r. i od maja 1975 do grudnia 1975 r. brak list płac. Wskazano, że w 1975 r. skarżący uzyskał wynagrodzenie: w lutym - 849,95, zł, w marcu 683,12 zł i w kwietniu 435,08 zł, od których odprowadzono składkę na ubezpieczenie społeczne. Nadto wskazano kwoty stanowiące podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w 1976 r. Z kolei, w dniu 2 października 2006 r. wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w Dz. pismo z Zakładu Karnego w W., w którym podano, że nie może zostać wystawione zaświadczenie o wysokości dochodów osiągniętych przez R.C., ponieważ dokumentacja finansowa z tego okresu została wybrakowana. Jednakże, w aktach znajduje się zaświadczenie z Zakładu Karnego w W. z dnia 5 kwietnia 2005 r., w którym podano, jakie wynagrodzenie stanowiące podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy, w okresie wykonywania pracy podczas kary pozbawienia wolności, osiągał zainteresowany. Dnia 13 listopada 2006 r. do Urzędu Pracy wpłynęło kolejne zaświadczenie z Zakładu Karnego we W. potwierdzające wysokość uzyskiwanego przez stronę wynagrodzenia za pracę w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności w okresie od lutego do lipca 1978 r. Natomiast w dniu 8 stycznia 2007 r. odwołujący się dostarczył świadectwo pracy dokumentujące zatrudnienie w KGHM - Zakłady Górnicze "P." od dnia 5 lipca 1977 r. do dnia 27 sierpnia 1977 r., w pełnym wymiarze czasu pracy. Z kolei, dnia 12 stycznia 2007 r. odwołujący się zwrócił do Urzędu Pracy z prośbą o wystąpienie, w jego imieniu, do Dyrektora Aresztu Śledczego w Cz. o przekazanie informacji o wysokości wynagrodzenia za pracę za poszczególne miesiące, tj. od dnia 4 maja 1985 r. do dnia 5 października 1985 r. w Ośrodku w Herbach podlegającym Aresztowi Śledczemu w Cz. Zgodnie z prośbą strony, pismem z dnia 19 stycznia 2007 r, zwrócono się do Aresztu Śledczego o udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia osiąganego przez skarżącego z tytułu wykonywanej pracy podczas odbywania kary pozbawienia wolności. Dnia 2 lutego 2007 r. wpłynęło do Urzędu Pracy pismo z Aresztu Śledczego w Cz., z którego wynika, iż pismo PUP przekazano do załatwienia Dyrektorowi Zakładu Karnego w W. Dnia 19 marca 2007 r. PUP w Dz. wystąpił do Zakładu Karnego w W. z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 19 stycznia 2007 r. W odpowiedzi Zakład Karny w W. poinformował, że nie ma możliwości wystawienia zaświadczenia o wynagrodzeniu odwołującego się za okres od dnia 4 maja 1985 r. do dnia 5 października 1985 r., ponieważ dokumentacja finansowa została wybrakowana. Nadto, pismem z dnia 12 października 2007 r. wezwano stronę do dostarczenia świadectwa pracy dokumentującego zatrudnienie od dnia 5 lipca 1998 r. do dnia 27 lipca 1999 r. w Przedsiębiorstwie Budowlano - Montażowym "B." z siedzibą w B. Zainteresowany nie przedłożył jednak wymaganego świadectwa pracy. W związku z powyższym, zwrócono się do Przedsiębiorstwa Robót Budowlano - Montażowych "B." w B. o potwierdzenie faktycznych okresów zatrudnienia R. C. w tej firmie. W odpowiedzi uzyskano informację, że R. C. był tam zatrudniony od dnia 4 sierpnia 1998 r. do dnia 30 listopada 1998 r. oraz od dnia 5 lipca 1999 r. do dnia 27 lipca 1999 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2008 r. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...] oraz z dnia [...] Nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stwierdzono, że decyzje ostateczne z dnia [...]. i z dnia [...], w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku dla bezrobotnych, wydane zostały z naruszeniem prawa, lecz nie mogą zostać uchylone, gdyż od ich doręczenia upłynęło 5 lat. Na tej podstawie podjęto decyzję pierwszoinstancyjną. Dokonując oceny jej prawidłowości organ odwoławczy orzekł, że rozstrzygnięcie w niej zawarte jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jak dalej wskazał Wojewoda D., zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wysokość zasiłku wynosi 504,20 zł miesięcznie. Zgodnie z ust. 2 art. 72 tej ustawy bezrobotnemu, którego łączne okresy wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz ust. 7, zwane dalej "okresem uprawniającym do zasiłku", wynoszą mniej niż 5 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 80 % kwoty zasiłku określonego w ust. 1. Natomiast zgodnie z jej art. 72 ust. 3 bezrobotnemu, którego okres uprawniający do zasiłku wynosi co najmniej 20 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 120 % kwoty zasiłku określonego w ust. 1. W celu ustalenia łącznego okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku R. C. przedłożył świadectwa pracy dokumentujące okresy jego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. W decyzji organ odwoławczy szczegółowo wymienił wszystkie okresy, które zaliczono odwołującemu się do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku oraz te, których organ decyzyjny do tego okresu nie zaliczył. Wojewoda D. stwierdził, że łącznie R. C. udokumentował dziewiętnastoletni okres uprawniający do zasiłku. Zasadnie zatem, w opinii organu II instancji, w treści kwestionowanej decyzji podano, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje stronie w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku. Odnosząc się do argumentu strony, iż w okresie wykonywania pracy podczas odbywania kary pozbawienia wolności, odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne Wojewoda D. wskazał, że do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość pobierania zasiłku można zaliczyć tylko te okresy, w których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zainteresowany natomiast nie udowodnił, że okresach, które nie zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość zasiłku, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. C. stwierdził, iż organy obydwu instancji, wydając decyzje, popełniły rażące błędny. Błędy te zaś, dotyczą zastosowania nieodpowiednich ustaw, gdyż z powołanej podstawy prawnej wynika, że prawo zastosowano wstecz. W opinii skarżącego, organy decyzyjne źle też obliczyły okresy jego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi i zasadność tę opiera na niżej przedstawionych przesłankach. Odwołanie strony postępowania administracyjnego od decyzji pierwszej instancji przenosi kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej na organ odwoławczy przy czym organ ten zobowiązany jest sprawę załatwić od nowa korzystając z uprawnień określonych w art. 136 lub 138 kpa. Tak załatwiając sprawę organ drugiej instancji wypowiada się ponownie w prawem przewidzianej formie jeszcze raz w przedmiocie w jakim wcześniej orzekł organ pierwszej instancji. W żadnym przypadku natomiast organ ten w przepisach kpa nie może znaleźć upoważnienia do sprawdzenia jedynie czy proces orzeczniczy organu pierwszej instancji przebiegał prawidłowo i czy jego orzeczenie nie jest dotknięte brakiem eliminującym je z obrotu prawnego. Tymczasem tak działa organ odwoławczy w niniejszej sprawie co nie budzi wątpliwości jeśli zważyć, iż na samym początku swych rozważań Wojewoda Dolnośląski stwierdza: "dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji" . ... Ocenić natomiast należało jeśli już organ odwoławczy swoją rolę chciał do tego sprowadzić czy w sprawie dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadą art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad. Analiza materiału dowodowego pozwala bowiem dostrzec niedostatek czynności zmierzających do wyjaśnienia zatrudnienia skarżącego w czasie odbywania kar pozbawienia wolności w szczególności na terenie Zakładów Karnych we Wrocławiu i W. Okoliczności te zostały podniesione przez skarżącego już w odwołaniu jednak organ odwoławczy nie zwrócił na nie należytej uwagi. Oparto się bowiem w pierwszej i drugiej instancji jedynie na informacjach nadesłanych urzędowi pracy przez administracje tych zakładów karnych. Nie wiadomo jednakże czy dane zawarte w tych informacjach były jedynymi danymi zawierającymi okoliczności zatrudnienia skarżącego na terenie Zakładów Karnych. Chodzi w szczególności o to, czy prócz stosownej dokumentacji prowadzonej przez administrację zakładów karnych w kwestii zatrudnienia, dokumentacji takiej nie prowadziły firmy zatrudniające skarżącego wtedy, gdy odbywał karę pozbawienia wolności. W związku z tym nasuwa się konieczność odebrania stosownego oświadczenia od skarżącego w kwestii gdzie konkretnie był on zatrudniony kiedy przebywał w ZK we W. i W. i w jakim konkretnie czasie. Dysponując takimi danymi należałoby zwrócić się z urzędu do tych zakładów o dane o jakich mowa. W sytuacji kiedy ustalenia dokonywane w tych firmach również nie przyniosą oczekiwanego przez skarżącego efektu należałoby zwrócić się do niego o dodatkowe oświadczenie w kwestii ewentualnych dowodów, które mógłby zawnioskować w postępowaniu administracyjnym na podnoszone przez siebie okoliczności i dowody te przeprowadzić. Tak zgromadzony materiał dowodowy uwzględniający powyższe uzupełnienia może stać się dopiero podstawą oceny czy skarżący spełnia warunki do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych w podwyższonej kwocie. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy zaś pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 cyt. ustawy.