IV SA/Wr 491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane i obowiązku ich zwrotu I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. O. (dalej: strona, skarżąca) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. decyzję o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń wychowawczych wypłaconych stronie na córkę N. O. od 1 października 2019 r. do 31 stycznia 2021 r. w łącznej kwocie 4.000 zł i o obowiązku zwrotu tej kwoty. Jako podstawę prawną decyzji podało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, ust. 3, ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. - dalej: u.p.p.w.d.). Z akt sprawy wynika, że - po rozpoznaniu wniosku z 8 sierpnia 2019 r. - organ pierwszej instancji poinformował stronę o przyznaniu świadczenia wychowawczego na córkę N. O. (po 500 zł miesięcznie, w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.). W dniu 26 stycznia 2021 r. organ uzyskał informację, że - postanowieniem z 14 marca 2019 r. - sąd orzekł o opiece naprzemiennej rodziców nad N. O., o czym strona nie poinformowała organu wypłacającego świadczenie wychowawcze. W złożonych 1 lutego 2021 r. wyjaśnieniach strona dowodziła, że od 14 marca 2019 r. - na skutek postanowienia sądu - sprawuje wraz z byłym mężem opiekę naprzemienną nad córką N. Zaznaczyła, że ojciec córki poinformował ją, iż zrzeka się prawa do świadczenia wychowawczego oraz wskazuje ją jako osobę uprawnioną do pobierania tego świadczenia. Stwierdziła, że w związku z takim stanowiskiem ojca dziecka uznała, iż jest uprawniona do otrzymywania świadczenia w pełnej kwocie, tj. 500 zł. Organ pierwszej instancji wydał decyzję, mocą której uznał jako nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze wypłacone stronie na córkę od 1 października 2019 r. do 31 stycznia 2021 r. w łącznej kwocie 4.000 zł i orzekł o obowiązku zwrotu tej kwoty w terminie 14 dni, licząc od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że pobrane przez nią świadczenie było nienależne, w sytuacji, gdy jego przeznaczenie i sposób wykorzystania był zgodny z treścią przepisów, a ona nie wzbogaciła się, ponieważ całą otrzymaną kwotę przeznaczyła na wydatki związane z dzieckiem. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d. matce przysługuje świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Wskazało, że w myśl art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych /.../ kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Dostrzegło, że w dacie, gdy strona występowała o świadczenie wychowawcze, kwestia sprawowania przez nią i przez jej byłego męża opieki nad wspólną córką była uregulowana postanowieniem sądu z [...], mocą którego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią N. O. pozostawiono obojgu rodzicom i ustalono, że rodzicie będą sprawować opiekę nad małoletnią naprzemiennie. Zaznaczyło, że o treści postanowienia strona nie zawiadomiła organu przed ustaleniem jej prawa do świadczenia wychowawczego (o opiece naprzemiennej poinformowała dopiero pismem z 1 lutego 2021 r. i to na wezwanie organu), mimo że była to istotna okoliczność dla oceny jej uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę. SKO stwierdziło, że zaniechanie strony skutkowało bezprawnym pobraniem przez nią świadczenia w pełnej wysokości i przesądziło o konieczności uznania kwoty 4.000 zł za kwotę nienależnie pobraną, na którą to kwotę składają się świadczenia wychowawcze po 250 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2019 r. do 31 stycznia 2021 r., czyli za czas, w którym świadczenie w zawyżonej kwocie zostało już wypłacone (16 x 250 zł = 4.000 zł). Zdaniem Kolegium, ustalenie przez sąd opieki naprzemiennej nad dzieckiem jest w świetle art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczenia wychowawczego przysługującego wyłącznie jednemu rodzicowi po 500 zł miesięcznie i powodującą powstanie prawa do tego świadczenia przysługującego obojgu rodzicom po 250 zł miesięcznie. SKO dowodziło, że z treści art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. wynika, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Zważyło, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wypełniają dyspozycję normy z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., gdyż świadczenie w części kwoty 250 zł miesięcznie zostało wypłacone stronie pomimo braku do tego podstawy. Dodało, że powołany art. 25 stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Końcowo Kolegium argumentowało, że powoływanie się przez stronę na to, że przeznaczyła otrzymane nienależnie świadczenie na potrzeby dziecka nie mogło mieć wpływu na rozstrzygniecie sprawy, ponieważ nie jest to z woli ustawodawcy przesłanka badana przy ustalaniu faktu pobrania świadczenia nienależnie. Również powoływanie się przez stronę na ustalenia z ojcem dziecka odnośnie do wskazania, kto z nich miałby mieć prawo do świadczenia, nie mogło być - zdaniem Kolegium -skuteczne, gdyż takie ustalenia nie mogą zmieniać norm prawnych wynikających z przepisów ustawy. W skardze, skarżąc decyzję SKO w całości, skarżąca zarzuciła: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik postępowania, tj. art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., polegającą na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że świadczenie wychowawcze zostało przyznane i wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia, w sytuacji, gdy ona takie uprawnienie posiadała w dacie składania wniosków o jego przyznanie, zaś uległo ono jedynie modyfikacji w wyniku uprawomocnienia się orzeczenia sądu, a nawet przy przyjęciu, iż przy składaniu kolejnych wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego nie poinformowała o treści ww. orzeczenia, to nie zrobiła tego w złej wierze i w celu wprowadzenia w błąd organu wydającego decyzję, a jedynie z uwagi na oświadczenie ojca córki o zrzeczeniu się prawa do pobierania świadczenia na jej rzecz; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że pobrane przez nią świadczenia są świadczeniami nienależnymi, podczas gdy świadczenia te wydatkowane zostały przez nią w dobrej wierze na cel zgodny z przeznaczeniem świadczenia, tzn. na rzecz swojej małoletniej córki. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 25 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. stanowiący, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu, przy czym "nienależnie pobrane świadczenie" (w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2019 r.) to - m.in. - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W realiach rozpoznawanej sprawy organy uznały, że w świetle wyżej przytoczonych przepisów wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę pobrane zostało nienależnie w części obejmującej kwotę 4.000 zł, gdyż na mocy postanowienia sądu z 14 marca 2019 r. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią N. O. pozostawiono obojgu rodzicom (skarżącej i jej byłemu mężowi) naprzemiennie. Dalej stwierdziły, że skarżącej przysługiwało świadczenie wychowawcze na córkę w kwocie po 250 zł miesięcznie, a nie 500 zł, jak przyznane zostało to w informacji organu. Zdaniem organów pobieranie przez skarżącą na córkę kwoty 500 zł, zamiast 250 zł, uzasadniało uznanie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 4.000 zł za pobrane nienależnie. W ocenie Sądu powołane przez organy obu instancji okoliczności nie stanowią wystarczającej podstawy do uznania, iż doszło do pobrania przez skarżącą nienależnie świadczenia wychowawczego. Tym bardziej, że formularz wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (także decyzja i informacja o przyznaniu świadczenia) nie zawiera jasnego pouczenia o treści art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (ukształtowanym na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zachowującym aktualność także na gruncie u.p.p.w.d.) podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to trzeba rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Podczas gdy "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d., analogicznie jak art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, iż świadczenie jej nie przysługuje. Taka jest generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Skoro jest to zasada ogólna, to przez jej pryzmat należy rozważać każdą z ustalonych przez organ podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nawet ustalenie przez organ, że wypłacone świadczenie, w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym" i można orzec obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 25 u.p.p.w.d. W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany zatem ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., II SA/Łd 395/20 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 lutego 2022 r., II SA/Go 97/21; CBOSA). Powyższą interpretację potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2021 r. (I OSK 540/21; CBOSA). NSA - uwzględniając treść przepisu art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., obowiązującą od 1 lipca 2019 r. - wskazał, że przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. ma charakter nieostry, a jednocześnie nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane lub że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. W tej sytuacji za uprawnione uznał NSA sięganie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz korzystanie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. Nie ma - zdaniem NSA -żadnych podstaw, aby przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć, dodając, iż jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej. Ponadto w cytowanym wyroku NSA zasadnie zwróciło uwagę na konieczność uwzględnienia - w sprawie dotyczącej uznania świadczenia wychowawczego za nienależne - celu regulacji, jakim jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Mając powyższe na uwadze NSA podkreśliło, że co prawda przepisy u.p.p.w.d. w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle, to jednak nie może to oznaczać tego, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny, czy wręcz formalistyczny. W opinii Sądu, w świetle powyższych rozważań oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organy obu instancji nie wzięły pod uwagę podstawowego celu u.p.p.w.d. - wyrażonego już w samym jej tytule, a także w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. - jakim jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. W konsekwencji okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie, ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne pobrane i podlega zwrotowi. Skarżąca, w okresie, w którym wykonywała opiekę nad córkę naprzemiennie z mężem pobierała całe świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł, zamiast połowę tej kwoty. Informowała przy tym orzekające w sprawie organy, że ojciec córki zrzekł się prawa do świadczenia wychowawczego i wskazał ją jako osobę uprawnioną do pobierania tego świadczenia. Skarżąca akcentowała, że świadczenia zostały przez nią wydatkowane w dobrej wierze na cel zgodny z przeznaczeniem świadczenia, tzn. na rzecz małoletniej córki. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że organy nie dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Orzekające w sprawie organy naruszyły również prawo materialne (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.), w sposób rzutujący na wynik sprawy, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesnym. W sprawie nie zostało wyjaśnione mianowicie, czy świadczenie wychowawcze w łącznej kwocie 4.000 zł zostało przez skarżącą "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. i czy środki te były pobierane przez skarżącą niezgodnie z celem ustawy, czy też - w świetle okoliczności sprawy - środki te zostały wydatkowane na potrzeby dziecka, a więc zgodnie z celem ustawy. W rezultacie, zdaniem Sądu, szczególnie istotne do rozstrzygnięcia pozostaje ustalenie, na jaki cel zostało przeznaczone świadczenie wypłacone skarżącej (matce dziecka). Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy świadczenie było nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Ma to swoje konsekwencje w stwierdzeniu, że w sytuacji ustalenia przez organ przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego na "pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem" małoletniej córki skarżącej uzasadniałoby to dalsze ustalenie w postaci braku zaistnienia przesłanki mającej stanowić podstawę do uznania świadczeń w połowie za nienależnie pobrane. Skoro bowiem świadczenie zostałoby spożytkowane na zaspokojenie potrzeb dziecka, na które zostało przyznane, to żądanie zwrotu tych świadczeń byłoby nie do pogodzenia z ratio legis przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie bez znaczenia pozostaje, że świadczenie za sporny okres nie może już zostać przyznane na rzecz ojca małoletniej, co w rezultacie oznaczałoby faktyczne pozbawienie dziecka wsparcia finansowego, o którym mowa w przepisach ustawy, co natomiast stałoby w sprzeczności z koniecznością uwzględniania dobra rodziny zawartą w art. 71 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną oraz zastosuje się do wskazań wynikających z wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ww. ustawy.