IV SA/Wr 492/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia [...) r. nr [...] w przedmiocie ustalenia oceny dorobku zawodowego za okres stażu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 9c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 z późn. zmianami) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), [...] Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy negatywną ocenę dorobku zawodowego za okres stażu z dnia [...] r. dokonaną przez Dyrektora Przedszkola nr [...] w O.. Z. K., ubiegająca się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego, odbywała staż od dnia 1 września 2006 r. do 31 maja 2007 r. w Miejskim Przedszkolu Nr [...] w O.. W ocenie organów orzekających w sprawie, analiza planu rozwoju zawodowego, sprawozdania z realizacji planu rozwoju zawodowego, kart hospitacyjnych, projektu oceny cząstkowej oraz dwóch ocen cząstkowych wystawionych przez trzech kolejnych opiekunów stażu, opinii Rady Rodziców w związku z dokonywaniem oceny dorobku zawodowego, skarg rodziców i notatek służbowych dyrektora oraz oceny dorobku zawodowego za okres stażu dokonanej przez Dyrektora Przedszkola Nr [...] w O. wskazują, że Z. K. nie wykazała się znajomością organizacji, zadań i zasad dotyczących zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci w placówce. W opinii Rady Rodziców nauczycielka wytwarzała wokół siebie nerwową atmosferę, wywołującą u dzieci "poczucie winy i kształtującą w nich brak pewności siebie". Liczne skargi rodziców dowodzą, że nauczycielka nie wykazała się umiejętnością współpracy z rodzicami. Serdeczność, takt pedagogiczny, opanowanie i kultura osobista to cechy przydatne w pracy nauczyciela. Zdaniem organów obu instancji nie charakteryzowały one postawy Z. K., co nie sprzyjało nawiązaniu pozytywnych relacji z wychowankami, rodzicami i pracownikami przedszkola. Trzykrotna zmiana opiekuna stażu spowodowana była brakiem zrozumienia przez stażystkę roli opiekuna stażu oraz umiejętności omawiania i analizowania, wraz z opiekunem, prowadzonych i obserwowanych zajęć. Arkusze pohospitacyjne wskazują na prowadzenie zajęć w sposób niezapewniający właściwej realizacji zadań statutowych przedszkola. Mając powyższe na uwadze [...] Kurator Oświaty uznał, że informacje zawarte w przedłożonej przez Dyrektora Przedszkola nr [...] w O. dokumentacji nie dają podstaw do ustalenia Z. K. pozytywnej oceny dorobku zawodowego za okres stażu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciom obu instancji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz jej załatwienie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej; 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; art. 12 § 1, art. 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie; art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie przez organ odwoławczy (kuratora oświaty) uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodnego i wydanie przez ten organ decyzji co do istoty sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów czyniąc ją dowolną i nie znajdującą oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia (pod względem prawnym i faktycznym) zaskarżone decyzji. Zdaniem strony skarżącej organy orzekające nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie dość wnikliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, załatwiając sprawę w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącej i podważający zaufanie do organów administracji (organów oświaty) oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Naruszyły również zasadę swobodnej oceny dowodów czyniąc ją zupełnie dowolną i nieobiektywną. W ocenie skarżącej zarówno dyrektor przedszkola, jak i kurator oświaty nie dokonał wyczerpującej i dokładnej analizy zebranych w niniejszej sprawie dowodów (dokumentacji). Dokonana zaś przez nich ocena dorobku zawodowego za okres stażu jest nieobiektywna, uznaniowa i oparta na dowolnych kryteriach. Zebrane dowody, jak i przyjęte w ocenie dyrektora kryteria, nie zostały poddane również przez kuratora oświaty krytycznej i obiektywnej analizie. Wnioskowanie organów oświaty jest niezgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Żaden z tych organów nie uwzględnił posiadanego już przez skarżącą doświadczenia zawodowego w pracy z dziećmi (dzięki wieloletniej pracy na stanowisku nauczyciela) i posiadanego przez nią wykształcenia pedagogicznego, uzupełnionego wieloma dodatkowymi i specjalistycznymi kursami. Ten zaś w szczególności dorobek zawodowy w żadnym stopniu nie pozwala na negatywną ocenę także jej dorobku za okres stażu. Podstawą oceny dyrektora i decyzji kuratora był plan rozwoju zawodowego oraz sprawozdania z realizacji tego planu, karty hospitacyjne, projekt oceny cząstkowej oraz dwie oceny cząstkowe wystawione przez trzech kolejnych opiekunów stażu, opinia Rady Rodziców, skargi rodziców i notatki służbowe dyrektora. Tymczasem żaden z tych dowodów, zdaniem skarżącej, nie może stanowić obiektywnego sprawdzianu posiadanych przez skarżącą umiejętności, wiedzy pedagogicznej i doświadczenia w pracy z dziećmi. Skarżąca zarzuca, iż ocena jej dorobku zawodowego za okres stażu dokonana przez Dyrektora Przedszkola nie może być sama w sobie dowodem i podstawą ustaleń kuratora, skoro była ona właśnie przedmiotem kontroli instancyjnej. Zadaniem Kuratora powinno być zbadanie podstaw tej oceny i jej zweryfikowanie w oparciu o inne dowody zebrane w sprawie. Zaskarżona decyzja nie posiada wyczerpującego uzasadnienia, tak pod względem prawnym jak i faktycznym. Nie wiadomo, jakie dokładnie zostały przyjęte, przez Kuratora (i Dyrektora), kryteria oceny dorobku zawodowego skarżącej za okres stażu. Poza tym Kurator nie odniósł się do żadnego zarzutu skarżącej zawartego jej odwołaniu, jak również przywołanych tam okoliczności - mogły więc nie być one w ogóle przedmiotem jego analizy, co tym bardziej czyni jego decyzję wadliwą. Skarżąca podnosi, iż posiada kilkunastoletni staż pracy pedagogicznej. Posiadała wcześniej mianowanie na nauczyciela, dlatego uważa, iż pracę powinna rozpocząć od stopnia nauczyciela kontraktowego, a nie stażysty. Odpowiadając na skargę, [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podtrzymał w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady, bądź uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. W ramach swojej kognicji Sąd oceniał legalność przeprowadzonej przez uprawnione organy oceny dorobku zawodowego nauczyciela za okres stażu. Zgodnie z przepisami art. 9c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 z późn. zmianami), ocena dorobku zawodowego może być pozytywna lub negatywna dla nauczyciela stażysty. W każdym przypadku powinna być sporządzona na piśmie, zawierać uzasadnienie wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania. Taka treść oceny przypomina decyzję w znaczeniu materialnym i tak ją należy traktować. Decyzja ta bowiem kończy pierwszy etap postępowania, zmierzającego do uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego. Ocena dydaktycznych i metodologicznych umiejętności nauczyciela dokonywana przez dyrektora szkoły, w granicach określonych w art. 9c ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, niewątpliwie jest działaniem w ramach obowiązującego porządku prawnego. Nauczyciel rozpoczynający staż jest obowiązany opracować, przy pomocy opiekuna stażu, plan swojego rozwoju zawodowego w całym okresie trwania stażu i przedłożyć ten plan dyrektorowi szkoły w terminie 20 dni od dnia rozpoczęcia zajęć. Dyrektor szkoły, w terminie 30 dni od rozpoczęcia zajęć, zatwierdza plan lub zwraca go nauczycielowi do poprawy ze wskazaniem, w formie pisemnej, zakresu niezbędnych zmian. Nauczyciel jest obowiązany uwzględnić zmiany i odpowiednio poprawić plan rozwoju zawodowego oraz ponownie przedłożyć go dyrektorowi szkoły. Konstrukcja planu rozwoju zawodowego nauczyciela stażysty powinna uwzględnić wymagania ustalone w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. nr 260, poz. 2590 z późn. zm). Przepis ten stanowi, iż: "Nauczyciel stażysta ubiegający się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego w okresie odbywania stażu powinien w szczególności: 1) poznawać organizację, zadania i zasady funkcjonowania szkoły, w tym: a) przepisy związane z funkcjonowaniem szkoły, b) sposób prowadzenia dokumentacji obowiązującej w szkole, c) przepisy dotyczące zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy; 2) uczestniczyć jako obserwator w zajęciach prowadzonych przez opiekuna stażu lub innych nauczycieli, w wymiarze co najmniej jednej godziny zajęć w miesiącu, oraz omawiać z prowadzącym obserwowane zajęcia; 3) prowadzić zajęcia z uczniami, w obecności opiekuna stażu lub dyrektora szkoły, w wymiarze co najmniej jednej godziny zajęć w miesiącu, oraz omawiać je z osobą, w obecności której zajęcia zostały przeprowadzone; 4) uczestniczyć w wewnątrzszkolnych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli. 2. Wymagania niezbędne do uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego obejmują: 1) znajomość organizacji, zadań i zasad funkcjonowania szkoły, w której nauczyciel odbywał staż; 2) umiejętność prowadzenia zajęć w sposób zapewniający właściwą realizację statutowych zadań szkoły, w której nauczyciel odbywał staż; 3) znajomość środowiska uczniów, ich problemów oraz umiejętność współpracy ze środowiskiem uczniów; 4) umiejętność omawiania prowadzonych i obserwowanych zajęć." Zapewnienie prawidłowego przebiegu stażu jest obowiązkiem dyrektora szkoły. Nauczycielowi odbywającemu staż dyrektor szkoły powinien umożliwić obserwowanie zajęć prowadzonych przez innych nauczycieli, a także udział w formach kształcenia ustawicznego, jeżeli zostało to przewidziane w planie rozwoju zawodowego. Dyrektor szkoły zbiera informacje o realizacji przez nauczyciela zadań wynikających z jego planu rozwoju zawodowego oraz o efektach prowadzonych przez nauczyciela zajęć. Powyższe wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Podsumowanie okresu stażu następuje w ocenie dorobku zawodowego ustalanej przez dyrektora szkoły. Przed ustaleniem tej oceny dyrektor jest obowiązany zapoznać się z projektem oceny przygotowanym przez opiekuna stażu, a także zasięgnąć opinii rady rodziców. Treść opinii rady rodziców nie jest dla dyrektora wiążąca, powinna jednak być przedstawiona w terminie 14 dni od zawiadomienia rady rodziców o dokonywanej ocenie dorobku. Do sformułowania opinii właściwy jest organ rady rodziców ustalony w regulaminie działalności rady rodziców. Jeżeli w szkole nie została utworzona rada rodziców, dyrektor ustala ocenę dorobku bez zasięgania jej opinii. Nieprzedstawienie opinii przez radę rodziców nie wstrzymuje dalszego postępowania (art. 9c ust. 6 pkt 1-2 ustawy Karta Nauczyciela). Ocena dorobku zawodowego może być dwojaka: pozytywna lub negatywna. Od oceny dorobku ustalonej przez dyrektora nauczyciel może złożyć odwołanie do organu nadzoru pedagogicznego, w terminie 14 dni od otrzymania oceny. Rozpatrzenie odwołania powinno nastąpić w terminie 21 dni; przekroczenie tego terminu jest równoznaczne z dopuszczeniem nauczyciela do dalszego postępowania przed komisją kwalifikacyjną lub egzaminacyjną (art. 9c ust. 8-9 ustawy Karta Nauczyciela). Skarżąca podnosi zarzut, iż organy orzekające nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie dość wnikliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, załatwiając sprawę w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącej i podważający zaufanie do organów administracji oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Naruszyły w ten sposób zasadę swobodnej oceny dowodów czyniąc ją zupełnie dowolną i nieobiektywną. W ocenie Sądu zarzut ten jest chybiony. Organ I instancji – Dyrektor Miejskiego Przedszkola nr [...] w O. wydał rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Ocena dorobku zawodowego za okres stażu skarżącej została dokonana zgodnie z podstawą normatywną określoną w art. 9c ustawy Karta Nauczyciela oraz w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych nie budzi wątpliwości. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącej, że zarówno Dyrektor Przedszkola, jak i Kurator Oświaty nie dokonali wyczerpującej i dokładnej analizy zebranych w sprawie dowodów (dokumentacji). Dokonana zaś przez nich ocena jest nieobiektywną, uznaniowa i oparta na dowolnych kryteriach. W ocenie składu orzekającego, w sprawie będącej przedmiotem osądu, organ administracji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do stwierdzenia, że ujawnione okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają na wydanie pozytywnej oceny dorobku zawodowego skarżącej. Decyzja jest należycie uzasadniona; podano dowody i kryteria, na podstawie których weryfikowano stan faktyczny, czyli dokonano oceny dorobku zawodowego za okres stażu. Organ I instancji dokonał oceny zgodnej z normami prawa materialnego i formalnego określonymi w postanowieniach art. 9c ustawy Karta Nauczyciela, § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli oraz w przepisach k.p.a.. Zarówno uzasadnienie organu I instancji, jak i II instancji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżącej, że zaskarżona decyzja nie posiada wyczerpującego uzasadnienia, tak pod względem prawnym, jak i faktycznym i dlatego nie wiadomo, jakie dokładnie zostały przyjęte, przez organy oceniające kryteria oceny dorobku zawodowego skarżącej za okres stażu. Podkreślić należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu I instancji po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy i dokonaniu jego oceny. Zdaniem Sądu, [...] Kurator Oświaty wydał rozstrzygnięcie na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji . Organ II instancji ma bowiem kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji. Tylko w przypadku, gdy organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w całości, organ II instancji nie może wkroczyć w zakres sprawy nie objęty rozstrzygnięciem. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Dysponując obszernym materiałem dowodowym, na podstawie analizy planu rozwoju zawodowego, sprawozdania z realizacji planu rozwoju zawodowego, kart hospitacyjnych, projektu oceny cząstkowej oraz dwóch ocen cząstkowych wystawionych przez trzech kolejnych opiekunów stażu, opinii rady rodziców w związku z dokonywaniem oceny dorobku zawodowego, skarg rodziców i notatek służbowych dyrektora, organy oceniające prawidłowo uznały, że skarżąca nie wykazała się znajomością organizacji, zadań i zasad dotyczących zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci w placówce. Liczne skargi rodziców świadczą o nieumiejętnej współpracy ze środowiskiem rodzinnym dziecka. [...] Kurator Oświaty zasadnie uznał, że informacje zawarte w przedłożonej przez Dyrektora Przedszkola nr [...] w O. dokumentacji nie dają podstaw do ustalenia skarżącej pozytywnej oceny dorobku zawodowego za okres stażu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż posiadała wcześniej mianowanie na nauczyciela i dlatego pracę powinna rozpocząć od stopnia nauczyciela kontraktowego, a nie stażysty, Sąd wskazuje, iż sprawy ze stosunku pracy nie mieszczą się w jego właściwości. Sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w postanowieniach art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd administracyjny nie zastępuje administracji publicznej w załatwianiu spraw należących do jej właściwości. Ponieważ wszczęte skargą Z. K. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organowi administracji zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.