IV SA/Wr 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. Ż. od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G., Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o sprawie przyznania R. Ż. w maju 2010 r. specjalnego zasiłku celowego w wysokości 100 zł, z przeznaczeniem na cele wskazane we wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w wyniku rozpoznania wniosku złożonego przez R. Ż. o udzielenie pomocy pieniężnej o zasiłek celowy na opłacenie rachunku za gaz oraz na opłatę badania USG tarczycy i konsultację u endokrynologa w kwocie 120 zł, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] przyznał jej w maju 2010 r. specjalny zasiłek celowy w wysokości 100 zł, z przeznaczeniem na cele wskazane we wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż wnioskodawczyni pomimo posiadania własnych dochodów w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe uprawniające do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić potrzeb zgłoszonych we wniosku. Od decyzji tej R. Ż. złożyła odwołanie. W treści odwołania stwierdziła, iż fakt posiadania przez nią dochodu w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe nie oznacza, iż nie ma ona prawa do zasiłku celowego i zasiłku okresowego. Podała, że oboje z synem chorują na przewlekłe choroby, które wymagają badań specjalistycznych, a Narodowy Fundusz Zdrowia badań tych nie refunduje. Podała, że oboje mają skierowanie do endokrynologa. Podał również, że z własnych środków nie jest w stanie pokryć kosztu badań wynoszącego 240,00 zł. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji, odwołanie wraz z aktami sprawy przesłał do rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Jednocześnie organ ten w piśmie z dnia 25 maja 2010 r., przesłanym również skarżącej, opisał sytuację finansową pomocy społecznej. Wskazał, że w 2010 r. na zasiłki celowe i zasiłki okresowe dysponuje kwotą 767.000 zł, a to oznacza, że na kwartał ma do dyspozycji kwotę 191.750 zł. Podał, że do 14 kwietnia 2010 r. na zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe wydatkował już kwotę 266.512 zł, przyznając 2055 świadczeń, obejmując 950 osób i rodzin, gdzie średnia wysokość zasiłku wynosiła 129,69 zł. Stwierdził, iż ze względu na przekroczenie kwoty przeznaczonej na te świadczenia w pierwszym kwartale br. o 74.762 zł, zmuszony jest do odmowy udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Po rozpatrzeniu odwołania R. Ż., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło przede wszystkim, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.) zwana dalej "ustawą", w której to unormowano zasady przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, stanowiącej instytucję polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Prawo do uzyskania świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co do zasady jest uzależnione, między innymi od spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego doświadczeń z pomocy społecznej. Według art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie, której dochód miesięczny na osobę nie przekracza kwoty 351,00 zł, określonej § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), zaś rodzime, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego w art. 41 pkt 1 ustawy przewidziana została możliwość przyznania osobie lub rodzinie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 853,85 zł, tj. 426,93 zł na osobę w rodzinie. Zatem organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że przekroczone zostało kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 351,00 zł i kryterium dochodowe rodziny wynoszące 702,00 zł. W takiej sytuacji rodzinie wnioskodawczyni nie przysługuje ani zasiłek okresowy, ani też zasiłek celowy. Ponadto z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że w rodzinie występuje niepełnosprawność oraz długotrwała i ciężka choroba, co trafnie uznał organ pierwszej instancji za szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy warunkującym przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wobec tego organ pierwszej instancji uwzględnił sytuację życiową skarżącej i jej rodziny, jednocześnie podkreślając, że sytuacja materialno-bytowa uzasadnia przyznanie pomocy. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącej, że z pisma organu pierwszej instancji z dnia 25 maja 2010 r., które zostało skierowane również do skarżącej, wynika, iż przyznania jej kwota pomocy wynika z ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. Udzielenie pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego nie jest uwarunkowane tylko i wyłącznie sytuacją życiową wnioskodawcy (interes indywidualny), lecz również uzależnione jest od posiadanych przez Ośrodek środków pieniężnych oraz liczby osób korzystających z pomocy społecznej (interes społeczny). W myśl bowiem art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem nawet gdy wnioskodawca spełnia przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, to z uwagi na brak możliwości płatniczych, organ pomocy społecznej może odmówić przyznania świadczenia fakultatywnego. Organ bowiem dokonuje hierarchizacji potrzeb osób ubiegających się o pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy w porównaniu z usprawiedliwionymi potrzebami innych beneficjentów ośrodka pomocy społecznej. Organ dodatkowo wskazał, że świadczenia z pomocy społecznej ze swojej istoty mają jedynie wspierać rodzinę w zaspokojeniu jej potrzeb. Nie jest tak, że to świadczenia z pomocy mają w pełni zaspokajać wszelkie niezbędne potrzeby rodziny i np. w pełni zaspokoić wydatki na leczenie. Okoliczność ta wynika choćby właśnie z art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdzie wyraźnie ustawodawca sformułował zasadę pomocniczości. Również jest okolicznością powszechnie znaną, iż potrzeby podopiecznych ośrodków pomocy społecznej są znacznie wyższe od możliwości finansowych tych ośrodków, to też nie zawsze możliwe jest pełne zaspokojenie żądań zainteresowanych w zakresie wysokości otrzymanej pomocy. Rodzina skarżącej została tylko wsparta specjalnym zasiłkiem celowym, bowiem posiada własne źródła dochodu. W tej sytuacji należy uznać, że rodzina ta otrzymała pomoc, która wzmocniła jej finanse. Być może, że w odczuciu skarżącej przyznana jej pomoc nie zabezpiecza wszystkich potrzeb rodziny, jednakże z przepisów omawianej ustawy nie wynika, ażeby przyznane świadczenie miało w całości, od razu, zapewnić pokrycie wszystkich wydatków rodziny.. Jeżeli więc ponownie wystąpi potrzeba udzielenia wsparcia na zwiększone wydatki związane z leczeniem, bądź na inną ważną potrzebę, to skarżąca może wystąpić ponownie o przyznanie pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponadto wskazało, iż z posiadanej przez niego wiedzy z Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że w ramach ubezpieczenia zdrowotnego finansowane są badania USG tarczycy oraz konsultacje specjalisty endokrynologa. Zatem wnioskodawczyni powinna wyjaśnić swoje uprawnienia do bezpłatnych badań w Narodowym Funduszu Zdrowia lub u rzecznika praw pacjenta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Kolegium R. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego w kwocie 240 zł, a także, ustalenie prawa do comiesięcznego zasiłku okresowego w kwocie 200 zł na leki oraz opłacenie liczniku gazu. Wyjaśniła, że przedstawiła dokumentację osobistą i majątkową, z której wynika, że jej położenie jest krytyczne oraz, że ma na utrzymaniu niepełnosprawnego syna który wymaga leczenia. Odpowiadając na skargę Kolegium podkreśliło, że skarżąca otrzymała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na wskazane we wniosku cele w wysokości 100 zł. Z przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym datę złożenie wniosku wyniósł 853,85 zł, tj. 426,93 zł na osobę w rodzinie. Przekroczone zostało więc kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 351,00 zł i kryterium dochodowe rodziny wynoszące 702,00 zł. W takiej sytuacji rodzinie wnioskodawczyni nie przysługuje ani zasiłek okresowy, ani też zasiłek celowy. Organ pierwszej instancji oceniając zatem sytuację życiową skarżącej i jej rodziny uznał ją za szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, warunkującym przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W sprawie niniejszej ośrodek pomocy społecznej w piśmie z dnia 25 maja 2010 r., które zostało skierowane również do skarżącej, wyjaśnił, jakimi dysponuje pieniędzmi na udzielanie pomocy i wykazał, że środki te nie są wystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych mu potrzeb, w tym również potrzeb skarżącej. Przyznana więc skarżącej kwota pomocy wynika z ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. W piśmie z dnia 8 września 2010 r. skarżąca podtrzymał swoją skargę dodatkowo podkreślając, że występujący okresowy bak pieniędzy w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej nie może być argumentem odmowy przyznania adekwatnej pomocy, która jest zagwarantowana w ustawie o pomocy społecznej i Konstytucji RP. W pismach z dnia 20 października 2010 r. (skarżąca) oraz 8 listopada 2010 r. (SKO w J. G.) strony zgodziły się na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do tych świadczeń, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 135, poz. 950) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei, jej art. 41 pkt 1 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie rachunku za gaz oraz na opłatę badania USG tarczycy i konsultację u endokrynologa. Ponieważ uzyskiwany przez nią dochód przekraczał ustaloną kwotę kryterium dochodowego, organ decyzyjny odmówił przyznania zasiłku celowego i przyznał specjalny zasiłek celowy w wysokości 100 zł, rozważywszy tę sprawę w oparciu o wyżej powołany art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż okoliczności te wypełniają znamiona "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niemniej jednak skarżąca, otrzymując kwotę 100 zł specjalnego zasiłku celowego, stanowiącą dofinansowanie na cel wskazany we wniosku uznała, że powinna otrzymać zarówno zasiłek celowy jak i specjalny zasiłek celowy w kwocie 240 zł. Jednakże podkreślenia wymaga, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy stanowi, iż celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). Należy dodać, że w myśl art. 2 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. W świetle powyższego, istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że jego argumentacja co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. Zaś w myśl tego przepisu prawa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Składając wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej R. Ż. wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego. Organ orzekający dokonując analizy sytuacji skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, iż jej dochody nie pozwalają na przyznanie prawa do tego rodzaju zasiłku. Niemniej jednak, mając na względzie wcześniej wskazane okoliczności, przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 100 zł cele wskazane we wniosku. Przy czym organ I instancji wyraźnie powołał się na ograniczone możliwości finansowe, dokonując w związku z tym odpowiednich wyliczeń, które słusznie potwierdził organ odwoławczy. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącej, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić), ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły, tym bardziej, że przyczyną podjętego rozstrzygnięcia był po prostu brak wystarczających środków finansowych na ten cel. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie, organy decyzyjne nie uchybiły wskazanym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz.140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Uznając, że w/w przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977r., Warszawa 2000, s. 91)". Zatem, wobec tego co powiedziano, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu, co orzeczono jak w sentencji wyroku.