IV SA/Wr 492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie : Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. Dz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 134 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. Dz. - pełnomocnika Z. Dz. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej uzupełnienia treści decyzji Kolegium z dnia [...] 2012 r., nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Dz. z dnia [...] 2011r., nr [...] i przekazującą sprawę przyznania dodatku mieszkaniowego do ponownego rozpatrzenia, stwierdziło niedopuszczalność złożonego wniosku. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] 2012r. pełnomocnik strony wystąpił o uzupełnienie treści opisanej wyżej decyzji Kolegium z dnia [...] 2012r., nr [...], cyt.: "poprzez wykazanie związku spójnego i ścisłego powiązania tez wyrażonych akapitami ww decyzji: "W świetle cytowanej definicji świadczenie pielęgnacyjne jest dochodem i należało go wliczyć do dochodu w/w rodziny". Przy czym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu". Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał , że cyt.: "jeżeli świadczenie pielęgnacyjne jest dochodem i należało go wliczyć do dochodu w/w rodziny (...) to proszę przedstawić: 1. źródło przychodu po odliczeniu kosztów ich uzyskania; tytułu stosunku kosztów uzyskania przychodu, określenia wysokości kwoty kosztów uzyskania przychodu i skali przedziału obliczeniowego - na podstawie faktycznej i prawnej stosowanych przepisów, ustaw, artykułów, norm, rozporządzeń z kpa. 2. w jakiej wysokości odliczono mi składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu - na podstawie faktycznej i prawnej właściwych przepisów artykułów, norm i tak dalej." W odpowiedzi na powyższe żądanie, postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Kolegium uzupełniło uzasadnienie powyższej decyzji z dnia [...] 2012 r., nr [...] o następującą treść: "Świadczenie pielęgnacyjne jest przychodem i jednocześnie jest dochodem. Świadczenie to jest zwolnione od podatku i nie są od niego odliczane koszty uzyskania przychodu. Od świadczenia pielęgnacyjnego nie są odliczane składki społeczne. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest opodatkowane i nie jest oskładkowane." Kolejnym pismem z dnia 5 kwietnia 2012r. pełnomocnik strony wniósł, cyt.: "o wpisanie do tekstu decyzji nr [...] z dnia [...] 2012 r. kontekstu konkluzji wyrażonej postanowieniem [...} z dnia [...] 2012r. i objaśnienie jak SKO rozumie jej sens w nowej poprawionej formie gramatycznej, logicznej i celowościowej." W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kolegium wskazało, że kwestią bezsporną w sprawie jest, iż wniosek pełnomocnika strony z dnia 8 lutego 2012r. rozstrzygnięty został w/w postanowieniem SKO z dnia [...] 2012r., nr [...]. Postanowienie to nie było ostateczne, a pełnomocnik został pouczony, że stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia złożyć do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pomimo prawidłowego pouczenia, A. Dz. – pełnomocnik strony wniósł środek zaskarżenia przed odbiorem w/w postanowienia z dnia [...] 2012r.. Jak bowiem wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tegoż postanowienia , doręczone ono zostało w dniu 12 kwietnia 2012 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - datowany na dzień 5 kwietnia 2012r. złożony został do Kolegium w dniu 10 kwietnia 2012 r.). Kolegium stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie) jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji (postanowienia) stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Od wydanego postanowienia przysługiwało stronie prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty jego doręczenia. Przy czym, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny, jeżeli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, a więc pomimo że zostało wydane, nie zostało stronie doręczone lub ogłoszone. W takiej sytuacji organ II instancji zobowiązany jest, na podstawie o art. 134 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Przepis ten nakłada bowiem na organ odwoławczy, jakim w tym wypadku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, obowiązek rozstrzygnięcia jako zagadnienia wstępnego, a to kwestii dopuszczalności odwołania. W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, że pełnomocnik strony dla skuteczności wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany był złożyć ów wniosek w określonym terminie, czego zaś nie uczynił. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego we Wrocławiu złożyła Z. Dz. reprezentowana przez A. Dz., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w związku z nieprawidłowym - w Jej ocenie - wyliczeniem dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowień/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Sąd ten nie jest także uprawniony do rozpatrywania skarg powszechnych / art.227 k.p.a./ tak na wykonywanie zadań przez Burmistrza, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /Dz. U. z 2012r., poz.270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. . Wskazać przy tym należy, że decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), bądź naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niewątpliwe jest, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej " k.p.a.". Badając pod kątem zasadności zastosowania tego przepisu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie ma miejsca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem odwoławczym, będącym w istocie surogatem odwołania, gdyż spełnia taką samą rolę jak odwołanie. Ten szczególny środek prawny różni się od odwołania właściwie tylko brakiem skutku dewolutywnego, bowiem nie istnieje organ administracji wyższego stopnia, tj. minister lub samorządowe kolegium odwoławcze w rozumieniu art. 17 k.p.a., oraz brakiem skutku suspensywnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95 oraz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 4/96). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania zażaleniowego, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Postanowienie z dnia [...] 2012r., nr [...] wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Postanowienia wydawane na podstawie art. 113 k.p.a. należą do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie jednakże, z uwagi na fakt, że w stosunku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie istnieje organ administracji wyższego stopnia, zażalenie, które co do zasady przysługuje na postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. zastępuje środek prawny, o którym stanowi art. 127 § 3 k.p.a., tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie – jak to już wyżej Sąd zauważył – wydane zostało w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. W art. 134 k.p.a. przewidziano dwie odrębne sytuacje procesowe, a mianowicie - podjęcie przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W doktrynie wskazano, iż niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych pierwszych zaliczamy: złożenie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, lub też wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja (postanowienie) nie weszła do obrotu prawnego, a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została jednakże doręczona stronie lub ogłoszona (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 596-597). Wskazać przy tym należy, iż wprowadzenie decyzji (postanowienia) do obrotu prawnego co do zasady następuje poprzez jej doręczenie stronom postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 k.p.a. – postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 - postanowienia mogą być stronom ogłaszane ustnie (art. 125 § 2 k.p.a.). W myśl art. 141 § 2 k.p.a. – zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Przepis ten określa zatem chwilę nabycia uprawnienia do wniesienia zażalenia (doręczenie albo ustne ogłoszenie postanowienia) oraz termin do realizacji tego uprawnienia. Każdy termin – rozumiany jako określona przestrzeń czasowa, zakreślony jest zdarzeniami wyznaczającymi jego początek i koniec. Powyższa regulacja normatywna wskazuje na dwie czynności procesowe, od których należy liczyć termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie prawy – tj. doręczenie postanowienia stronie lub jej ogłoszenie. Te dwie instytucje są ważne jeszcze i z innego powodu - otóż przesądzają o momencie związania organu wydanym postanowieniem. Stosownie bowiem do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie) jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W literaturze aktualny pozostaje pogląd iż tak doręczenie jak i ogłoszenie decyzji (postanowienia) stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Akt woli władzy staje się bowiem decyzją (postanowieniem) dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 529). Skoro ustawodawca wyraźnie stwierdził, że bieg terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoczyna się od dnia zaistnienia pewnych zdarzeń, to wniosek złożony przed ich zaistnieniem potraktować należy jako czynność przedwczesną, a zatem nie wywołującą skutków procesowych. Moment dowiedzenia się o treści postanowienia, przed jego doręczeniem albo ogłoszeniem (poprzez np. uzyskanie ustnej informacji od urzędnika bądź zapoznanie się z pisemnym projektem postanowienia), nie otwiera dla strony początku biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takiej regulacji ustawodawca nie ustanowił (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 543/07, publ. Lex nr 459991). Z akt administracyjnych sprawy niewątpliwie wynika, że opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] 2012r., nr [...] doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej drogą pocztową w dniu 12 kwietnia 2012r. Natomiast wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wpłynął do organu już 10 kwietnia 2012 r., a zatem przed doręczeniem w/w postanowienia z dnia [...] 2012r.. W tej sytuacji, wobec zaistnienia przesłanki w postaci wniesienia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed doręczeniem jej postanowienia z dnia [...] 2012 r., trafnie Kolegium uczyniło wydając zaskarżone postanowienie z dnia 7 maja 2012r. o niedopuszczalności przedmiotowego wniosku. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli postanowień o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). ----------------------- 1