IV SA/Wr 493/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2016 r. T. P. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego w O. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) Ile było w SO w O. spraw z zakresu własności intelektualnej, wraz z podziałem na autorskie i prawa pokrewne, z patentów na wynalazki, praw ochronnych i rejestracji wzorów użytkowych, przemysłowych, znaków towarowych, oznaczeń geograficznych, topografii układów scalonych ? 2) Jaki był przedmiot poszczególnych spraw ? 3) Jakie były najczęstsze naruszenia praw własności intelektualnej – czego dotyczyły ? 4) Ile spraw obejmowało także roszczenia majątkowe ? 5) Kim były strony (w formie zanonimizowanej) – osoby fizyczne czy prawne oraz przedsiębiorcy czy konsumenci ? 6) Jaki był czas trwania spraw ? 7) Jakie były główne zarzuty, argumenty stron ? 8) Jakie były wnioski dowodowe ? 9) Jakie tezy dowodowe ? 10) Jak często korzystano z pomocy biegłych i jakich specjalności ? 11) Jakie były rozstrzygnięcia ? 12) W ilu sprawach wywiedziono apelację i w ilu sprawach wyroki zostały zmienione lub uchylone ? 13) Jakie były główne zarzuty apelacyjne ? 14) Jakie były rozstrzygnięcia sądów apelacyjnych i tezy wyroków ? 15) W ilu sprawach wywiedziono kasację (skargę kasacyjną), a także w ilu sprawach wyroki sądów apelacyjnych zostały uchylone lub zapadły inne rozstrzygnięcia ? 16) Jakie były główne zarzuty kasacyjne ? 17) Jakie były rozstrzygnięcia SN i tezy wyroków ? Skarżący podkreślił, że wymienione informacje są mu potrzebne do celów naukowych (pracy doktorskiej), zaś ich udostępnienie może odbyć się także poprzez umożliwienie przeglądania akt spraw z zakresu własności intelektualnej. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w O. poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje interesującą go informacją. Od wskazanego zawiadomienia skarżący, w dniu 22 lipca 2016 r. wywiódł odwołanie, przyjmując że choć odpowiedź nie została udzielona w formie decyzji, to taką formę powinna przybrać i tak też powinna być traktowana. Skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera co prawda wszystkie konieczne elementy decyzji, ale brak jest w nim pozostałych składników wymienionych w stosownych przepisach procesowych. Wskazał również, że żądane przez niego dane znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia i jako informacje proste mogą podlegać co najwyżej procesowi anonimizacji. Gdyby zaś uznać je za informacje przetworzone skarżący nadmienił, że potrzeba ich pozyskania miała charakter naukowy i wiązała się z przygotowywaną przez niego rozprawą doktorską. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Prezes Sądu Apelacyjnego we W., działając na podstawie art. 134 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej może prowadzić do różnego rodzaju zachowań podmiotu zobowiązanego. Mianowicie może on udostępnić dane publiczne, wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia lub o umorzeniu prowadzonego postępowania, czy też poinformować wnioskodawcę w formie czynności materialno – technicznej, że zawnioskowane informacje nie znajdują się w jego posiadaniu, bądź nie mają charakteru danych publicznych lub są udostępnianie w innym trybie. Wydanie decyzji zastrzeżone jest więc wyłącznie do tych przypadków, w których dany podmiot jest dysponentem informacji publicznej. W przeciwnym razie właściwą formą odniesienia się do żądania udostępnienia informacji publicznej jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania regulacji ustawowych. Niezadowolona strona może to stanowisko zakwestionować w toku postępowania sądowego inicjowanego skarga na bezczynność organu. Organ zwrócił również uwagę, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym o charakterze władczym i zewnętrznym, który rozstrzyga indywidualną sprawę w prawem przewidziany sposób. W ocenie organu, treść pisma z dnia 4 lipca 2016 r. nie daje podstaw do uznania go za decyzję. Nie można więc także zaskarżyć go w drodze odwołania, które przysługuje wyłącznie od aktów administracyjnych będących decyzjami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła wydanemu postanowieniu naruszenie: – art. 104 i art. 107 k.p.a., poprzez nieuznanie, że wydany akt z dnia 4 lipca 2016 r. nie jest decyzją pomimo rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), poprzez nieudzielenie informacji publicznej, w zakresie ilości spraw dotyczących własności intelektualnej, ilości spraw, w których wywiedziono apelację czy skargę kasacyjną, – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznych, które znajdują się w orzeczeniach Sądu Okręgowego w O., mimo obowiązku ich udzielenia. Skarżący stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego co do charakteru aktu z dnia 4 lipca 2016 r. jest błędne. Pismo to powinno być potraktowane jako decyzja administracyjna, mimo że formy takiej nie otrzymało. Zostało ono bowiem wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie informacji publicznej przez organ władzy publicznej, podpisane przez uprawnioną osobę i zawierało rozstrzygnięcie skierowane do skarżącego, które było w istocie odmową udostępnienia żądanych informacji, gdyż organ dysponuje wskazanymi danymi, wynikającymi z repertoriów i innych urządzeń biurowych, a także z akt poszczególnych spraw sądowych. Zawierało ono zatem wszystkie niezbędne elementy do uznania go za decyzję administracyjną, od której przysługiwało odwołanie do Prezesa Sądu Apelacyjnego we W., jako organu nadrzędnego nad organem wydającym kwestionowany akt. Dalej skarżący przywołał argumentację wykorzystaną na etapie postępowania odwoławczego, która koncentrowała się na wykazaniu, że dane dotyczące poszczególnych spraw sądowych (m.in. data wniesienia pozwu, prawomocność, złożone środki odwoławcze), a także orzeczenia je kończące stanowią informację publiczna podlegającą – po ich zanonimizowaniu – udostępnieniu. Podkreślił również, że zawnioskowane dane były informacjami prostymi, pozyskiwanymi wyłącznie w celach naukowych. Stąd też skarżący wniósł o zmianę zakwestionowanego postanowienia poprzez jego uchylenie i nakazanie organowi odwoławczemu wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie uchylenie wskazanego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc pod takim kątem zakwestionowane postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu doszedł do przekonania, że nie jest ono obarczone żadną wadą, w szczególności taką, która skutkowałaby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zaskarżony akt został wydany na podstawie art. 134 zd.1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych wyróżniono dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Szczecinie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 391/15, Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 627/13). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w niniejszej sprawy wiązało się z uznaniem przez Prezesa Sądu Apelacyjnego, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 4 lipca 2016 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, w związku z czym nie mogło przysługiwać od niego odwołanie. Jak bowiem wynika z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest zatem uzależnione przede wszystkim od ustalenia, czy rzeczone pismo z dnia 4 lipca 2016 r. miało charakter decyzji, czy też nie. Przystępując od rozpoznania skargi należy mieć przede wszystkim na uwadze, że wskazany akt zapadł w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, którego – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie należy utożsamiać z postępowaniem administracyjnym w ścisłym tego słowa znaczeniu. Zawiera ono bowiem szereg odrębnych regulacji, zaś przepisy k.p.a. stosowane są wyłącznie w ograniczonym zakresie, odnoszącym się do decyzji, co wprost wynika z treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany winien taką informację udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że zachodzą przeszkody uniemożliwiające udzielenie odpowiedzi w tym terminie bądź udostępnienie danych wiąże się z dodatkowymi kosztami dla organu (art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Warunkiem udostępnienia danych w przedstawiony powyżej sposób jest jednak uprzednie stwierdzenie, że mają one charakter publiczny, znajdują się w posiadaniu podmiotu i nie sprzeciwiają się temu inne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź też innych ustaw, odmiennie regulujących tryb dostępu do danych będących informacji publicznymi. Wskazać przy tym należy, że każdy z wymienionych przypadków będzie wymagał stosownej reakcji organu, która nie zawsze przybierać będzie jednakową formę prawna. W kontekście niniejszej sprawy podkreślić zwłaszcza trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej – stosownie do treści art. 16 ust. 1 – przewiduje formę decyzji wyłącznie w dwóch sytuacjach: gdy organ odmawia udostępnienia danych publicznych bądź gdy umarza postępowanie prowadzone w przedmiocie ich udostępnienia. Podmiot zobowiązany może zaś odmówić udostępnienia danych lub umorzyć postępowanie w ściśle określonych przypadkach i tylko wówczas, gdy nie budzi wątpliwości, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznych i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia. W przeciwnym razie organ nie może załatwić wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji. Nie oznacza to jednak, że jest on uprawniony do pozostawienia żądania strony bez rozpoznania. Musi bowiem liczyć się z tym, że takie działanie będzie równoznaczne z jego bezczynnością, którą strona może następnie zakwestionować w toku stosownego postępowania przed sądem administracyjnym. Stąd też należy stwierdzić, że nie każda procesowa wypowiedź podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej będzie mogła zostać potraktowana jako decyzja. W sytuacjach, w których wniosek dotyczy danych niestanowiących informacji publicznych lub istnieje odrębny tryb ich udostępnienia, czy też w końcu, gdy żądane informacje nie znajdują się w posiadaniu danego podmiotu, organ zobowiązany jest wyłącznie do zawiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy w formie zwykłego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3134/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Lublinie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 77/12 oraz Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 846/12). W niniejszym postępowaniu z treści pisma Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 4 lipca 2016 r. jednoznacznie wynika, że organ nie jest dysponentem żądanych informacji. Jest to zatem oświadczenie o określonym stanie rzeczy i ma ono charakter czysto informacyjny. Wbrew zarzutom skargi (naruszenia art. 104 i art. 107 k.p.a.), wskazanego pisma nie można było uznać za decyzję administracyjną. Nie zawiera ono bowiem władczego rozstrzygnięcia ograniczającego dostęp skarżącego do informacji publicznych. Prawa tego nikt bowiem nie kwestionuje, podobnie jak i faktu, że zawnioskowane informacje mają publiczny charakter, a prezes sądu jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępniania danych publicznych. Choć w wyniku wskazanego działania organu strona nie uzyskała interesujących ją informacji, koniecznym jest jednak dostrzeżenie różnicy między tym, że organ nie chce – z różnych przyczyn – udostępnić żądanych danych, od faktu, że ich po prostu – jak sam twierdzi – nie posiada. Wątpliwości skarżącego, czy zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu danych publicznych odpowiada rzeczywistości, nie można przesądzić w niniejszym postępowaniu, które dotyczy przecież wyłącznie dopuszczalności wniesienia odwołania od kwestionowanego przez skarżącego aktu z dnia 4 lipca 2016 r. Chcąc zaś zweryfikować tę okoliczność strona może co najwyżej wnieść skargę na bezczynność organu. Tym samym może ona zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tylko w tym ostatnim przypadku sąd stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, może ocenić prawidłowość jego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., I OSK 2437/12). Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. należy wskazać, że nakierowane są one przede wszystkim na kwestionowanie zaniechania udostępnienia skarżącemu zawnioskowanych przez niego informacji w postaci orzeczeń sądowych, liczby spraw dotyczących własności intelektualnej oraz liczby spraw, w których wniesiono apelację i skargę kasacyjną. Tak sformułowany zarzut w ogóle jednak nie odwołuje się do istoty niniejszej sprawy, czy też wydanego w jej toku aktu, tj. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Organ odwoławczy we wskazanej przez stronę kwestii w ogóle się zajął jakiegokolwiek stanowiska. Nie było to zresztą jego rolą skoro rozpatrywana przez niego sprawa dotyczyła możliwości wniesienia odwołania, nie zaś ewentualnej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący chcąc zaś tę kwestię rozstrzygnąć winien skorzystać z zupełnie innej instytucji, o której była już mowa, tj. skargi na bezczynność. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że organ odwoławczy doszedł do zasadnego wniosku, że pismo z dnia 4 lipca 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, dlatego też wniesienie odwołania w takiej sytuacji było niedopuszczalne. Mając zatem na uwadze, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, zaś zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu, Sąd – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.