IV SA/Wr 498/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia za pobyt w Ośrodku Wsparcia we W. oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. D. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., z dnia [...] r. (Nr [...]), odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia za pobyt w Ośrodku Wsparcia we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że J. D. zwróciła się do organu pierwszej instancji o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu w Ośrodku Wsparcia we W., w kwocie 1275,55 zł, gdzie przebywała ze swoim synem, M. O., w okresie od maja 2007 r. do lutego 2008 r. Wskazała, że jej dochody wynoszą 1911 zł i za tę kwotę musi utrzymać siebie i synka. Wydatki związane z podstawowymi potrzebami życiowymi wynoszą 1900 zł, a niewliczone są jeszcze koszty np. pobytów w sanatorium czy spłaty, zaciągniętej u matki, pożyczki na wynagrodzenie adwokata. Wskazała ponadto, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia, jest zmuszona korzystać z prywatnych usług lekarskich, płacąc 120 zł za wizytę. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że J. D., samotnie wychowuje syna M.. Mieszka u osób obcych, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Na jej dochód w kwocie 1911,00 zł składają się: alimenty, zasiłek rodzinny, rehabilitacyjny, pielęgnacyjny, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oraz zaliczka alimentacyjna. Problemem dominującym jest stan zdrowia dziecka oraz wydatki związane z jego leczeniem i rehabilitacją. Z powodów rodzinnych, Wnioskodawczyni przebywała w Ośrodku Wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży we W. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia za pobyt w Ośrodku Wsparcia we W. W uzasadnieniu wskazał, że jej dochód wynosi 1911,00 zł, co stanowi 272% kryterium dla osoby w rodzinie, uprawniającego do uzyskania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Przekroczenie kryterium o kwotę 604,52 zł na osobę w rodzinie umożliwia ubieganie się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Zasiłek celowy specjalny może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy wystąpią wyjątkowe okoliczności. W przypadku wnioskodawczyni organ nie doszukał się takich okoliczności. Wyjaśnił, że zamieszkując w Ośrodku Wsparcia, Wnioskodawczyni dokonała uzgodnień z kierownikiem Ośrodka w sprawie miesięcznej opłaty za pobyt. Posiadane środki finansowe pozwalały na pokrycie kosztów pobytu w Ośrodku, bo - jak wynika z dokumentów – J. D. przez pewien czas uiszczała opłaty regularnie. W zakończeniu organ stwierdził, że Wnioskodawczyni nie wskazała organowi żadnych nieprzewidzianych okoliczności zaistniałych w tym okresie, które uniemożliwiłyby dokonanie opłaty za pobyt, dlatego odmówił przyznania świadczenia. J. D. odwołała się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, że nie może podzielić argumentów zawartych w decyzji. Wyjaśniła, że otrzymała tytuł prawny do przebywania w Ośrodku w okresie od 9 maja 2007 r. do 31 maja 2007 r. i w tym czasie wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie czasu pobytu do 1 czerwca 2008 r. Długotrwała procedura rozstrzygająca wniosek przyczyniła się w znacznej mierze do powstania spornej sprawy. Wnioskodawczyni w lutym 2008 r. opuściła Ośrodek z uwagi na panujące w nim warunki sanitarne i szykany ze strony personelu. Stwierdziła, że wszystkie kwoty uiszczane w tym czasie były wymuszane groźbą nakazu natychmiastowego opuszczenia Ośrodka. Podała, że w dniu 18 grudnia 2007 r. do rąk siostry Dyrektor została wpłacona kwota 1800,00 zł, która stanowiła całkowite rozliczenie się z Ośrodkiem. Wobec tego, zdaniem J. D., późniejsze roszczenia Ośrodka są niezrozumiałe i pozbawione podstaw prawnych. Oświadczyła, że jej aktualna sytuacja materialna nie jest najlepsza, a wskazane dochody uzyskuje dopiero od początku 2008 roku. Przeznacza je na koszty lokalowe, niezbędne potrzeby oraz opiekę medyczną dziecka. W tym stanie rzeczy uznała za bezzasadne i krzywdzące stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że posiada środki finansowe na pełne zaspokojenie żądań Ośrodka. Organ II instancji podtrzymując decyzję pierwszo-instancyjną podkreślił, że zasadniczym powodem odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego był brak okoliczności, uzasadniających jego przyznanie. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy wskazuje, że w przypadku Odwołującej się nie powstała nadzwyczajna, wyjątkowa, niedająca się przewidzieć sytuacja, która powodowałyby konieczność przyznania pomocy w rozpatrywanej formie. Odwołująca się nie wskazała takich okoliczności, nie wynikają one również z analizy jej sytuacji życiowej na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Kolegium w decyzji podkreśliło, że J. D. twierdzi w odwołaniu, że "roszczenia Ośrodka są niezrozumiałe i pozbawione podstaw prawnych." W tym stanie rzeczy, skoro sama kwestionuje zasadność roszczeń ośrodka, to tym bardziej trudno uznać za właściwe i konieczne, aby były pokryte ze środków pomocy społecznej. J. D. podała w odwołaniu, że - wpłacona w dniu 18 grudnia 2007 r. do rąk siostry Dyrektor - kwota 1800,00 zł, "stanowiła całkowite rozliczenie się z Ośrodkiem." Takie twierdzenie, w ocenie Kolegium, jest zaprzeczeniem zasadności wniosku o udzielenie wsparcia, skierowanego do organu pierwszej instancji. Ponadto w ocenie Kolegium cel, na który J. D. domagała się przyznania jej specjalnego zasiłku celowego nie mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Przykładowe wyliczenie tych potrzeb zawarte zostało w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i należą do nich m.in. konieczność zakupu żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zdaniem kolegium wskazane przez ustawodawcę wyliczenia wskazuje, że zasiłek celowy (również specjalny zasiłek celowy) może być udzielony na zaspokojenie potrzeb o charakterze elementarnym, bez zaspokojenia których nie byłoby możliwe egzystowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Kolegium stoi na stanowisku, że konieczność pokrycia zadłużenia z tytułu opłaty za pobyt w Ośrodku Wsparcia nie ma takiego charakteru. J. D. wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej błędną interpretację stanu faktycznego. Skarżąca wskazała, że Kolegium nie doszukało się szczególnych okoliczności, które uprawniałyby ją do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, a takiej argumentacji nie może poprzeć ani podzielić. Stwierdziła, że okoliczności, z powodu których znalazła się w Ośrodku Wsparcia, warunki tam panujące, a nadto okoliczności, w jakich opuściła placówkę, wprost wskazują, że były to sytuacje nadzwyczajne i niedające się z góry przewidzieć. Skarżąca uznała, że merytorycznie nie została wyjaśniona kwestia legalności jej przebywania w Ośrodku, gdyż sprawa została umorzona, z tego powodu, że Skarżąca opuściła Ośrodek w lutym 2008 r. Oświadczyła, że ze strony Ośrodka była szykanowana, obrażana, deprecjonowana, przymuszana do podporządkowania się wszelkim decyzjom. Wspomniała o złych warunkach sanitarno-bytowych panujących w Ośrodku. Uznała, że zastosowano wobec niej samowolną "eksmisję na bruk", nie bacząc na to, że nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem J. D. sytuacja, w jakiej się znalazła, nie była zwyczajna i możliwa do przewidzenia, lecz - w jej opinii - było zgoła odmiennie, Z na swe trudne położenie nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić roszczeń Ośrodka. W konsekwencji wniosła o uchylenie spornej decyzji i rozpoznanie sprawy zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Ustosunkowując się do skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przedstawioną w niej argumentację. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych pomocy przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Zdaniem Kolegium zarzuty podniesione w skardze nie mają bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy. W zaskarżonej decyzji Kolegium rozpatrywało kwestię zasadności udzielenia takiego świadczenia o charakterze wyjątkowym i stwierdziło, że brak podstaw do przyznania tej formy pomocy. W ocenie Kolegium okoliczności, z powodu których J. D. znalazła się w Ośrodku Wsparcia, warunki tam panujące i okoliczności, w jakich opuściła placówkę, nie uzasadniają przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie zadłużenia za pobyt w Ośrodku. Kolegium oceniało, bowiem sytuację J. D. istniejącą w momencie ubiegania się o tę wyjątkową formę pomocy społecznej. Kolegium zauważyło, że dopiero w skardze J. D. podała, że została zmuszona do opuszczenia Ośrodka i że "dyrekcja placówki dokonała samowolnej »eksmisji na bruk«." W odwołaniu Skarżąca podała, że opuszczenie Ośrodka było możliwe dzięki wsparciu ludzi dobrej woli, którzy dowiedziawszy się o sytuacji panującej w Ośrodku, użyczyli jej swego mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 64. poz. 593), zwana dalej ustawą. Celem pomocy społecznej zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, gdyż mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ustawy). Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy. Z kolei w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy zostały ściśle określone kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten również ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. W rozważanej sprawie niewątpliwie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącej, zostało przekroczone. Niemniej jednak, po myśli art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, tj. zasiłek w kwocie nie wyższej niż 477 zł lub jak w rozważanym przypadku nie wyższej niż 351 zł. Z tego wynika, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że jego argumentacja w kwestii udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 k.p.a.. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zajęte stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć, stosownie do art.107 k.p.a., odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Z powoływanych na wstępie przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna może być udzielona, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd stwierdził, że organy rozpoznające przedmiotową sprawę w niczym nie uchybiły przepisom prawa. W zaskarżonej decyzji Kolegium rozpatrywało kwestię zasadności udzielenia takiego świadczenia o charakterze wyjątkowym i stwierdziło, że brak podstaw do przyznania tej formy pomocy. Zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze nie mają bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy. W ocenie Sądu okoliczności, z powodu których J. D. znalazła się w Ośrodku Wsparcia, warunki tam panujące i okoliczności, w jakich opuściła placówkę, nie uzasadniają przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie zadłużenia za pobyt w Ośrodku. Kolegium oceniało, bowiem sytuację J. D. istniejącą w momencie ubiegania się o tę wyjątkową formę pomocy społecznej. Należy, zgodzić się z organem, że dopiero w skardze J.D. podała, że została zmuszona do opuszczenia Ośrodka i że "dyrekcja placówki dokonała samowolnej »eksmisji na bruk«." W odwołaniu Skarżąca podała, że opuszczenie Ośrodka było możliwe dzięki wsparciu ludzi dobrej woli, którzy dowiedziawszy się o sytuacji panującej w Ośrodku, użyczyli jej swego mieszkania. Przedmiotem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie była jednak ocena warunków panujących w Ośrodku, relacji pomiędzy Skarżącą a władzami placówki. Rozpatrzenia wymagało, czy konieczne jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Biorąc pod uwagę aktualną sytuację życiową J. D. oraz wysokość jej dochodu, Kolegium prawidłowo uznało, że konieczność uregulowania należności za pobyt w Ośrodku nie powoduje, że Skarżąca znalazła się w nadzwyczajnej, wyjątkowej i niedającej się przewidzieć sytuacji, której nie jest w stanie przezwyciężyć we własnym zakresie i która powodowałaby konieczność przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Uznaniowy charakter decyzji (...) sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Reasumując wskazać należy, że Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Należy także podkreślić, że skarżąca w oddzielnym postępowaniu może domagać się umorzenia opłaty za pobyt w Ośrodku Wsparcia we W. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.