IV SA/Wr 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędzia NSA - Henryk Ożóg po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie na rzecz J. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, 3. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. Sygn. akt IV SA/Wr 106/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną przez J. P. decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wskazano, że organ administracyjny naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ administracyjny nie wyjaśnił należycie zarzutów skarżącego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 §1 kpa. Ponadto Kierownik Urzędu nie wyjaśnił wyczerpująco, czy w sprawie istnieją podstawy wymienione w art. 154 §1 kpa, a przede wszystkim nie wyjaśnił, czy istnieje słuszny interes strony w domaganiu się uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W wydanych orzeczeniach, tj. decyzji z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzji z dnia [...] r. (Nr [...] , pozbawiających J. P. uprawnień kombatanckich, Kierownik Urzędu nie rozważył, czy przynależność skarżącego do Batalionu Operacyjnego miałaby znaczenie dla uprawnień, których go pozbawiono. W zaskarżonych decyzjach Kierownik Urzędu wprawdzie przyjął, że skarżący był członkiem Batalionu Operacyjnego, ale wskazał jednocześnie na brak dowodów, dotyczących walki Batalionu z oddziałami UPA, jak również współdziałania Batalionu z Wojskiem Polskim. Sąd zwrócił uwagę na twierdzenia skarżącego, dotyczące wcielenia go do Batalionu Operacyjnego i jego walki w czasie służby z bandami UPA. Skarżący podniósł przy tym, że MO została powołana dopiero dekretem PKWN z dnia 7 października 1944 r., a on rozpoczął służbę już w dniu [...] r., zatem stanowczo twierdził, że nie mógł być funkcjonariuszem MO lecz członkiem Batalionu Operacyjnego walczącym z UPA. Twierdził, że brał udział w akcjach pod dowództwem F. K. , kapitana D. i kapitana O. . Zdaniem Sądu okoliczności te wymagały wszechstronnego wyjaśnienia. Od wyjaśnienia powyższych kwestii jest uzależnione stwierdzenie, czy wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa opiera się na słusznym interesie strony. W ocenie Sądu powoływanie się Kierownika Urzędu na pismo IPN Oddział w R. z dnia [...] r. Nr [...] nie mogło stanowić podstawy do uznania walki skarżącego pod dowództwem WP z oddziałami UPA, bowiem z jego treści wynika jedynie, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących walki Batalionu Operacyjnego pod dowództwem WP. Skarżący zaś konsekwentnie wykazywał, że walczył z UPA, wskutek czego został ranny, a także wskazywał nazwiska przełożonych, którzy dowodzili w tych operacjach. Organ administracyjny był zatem zobowiązany, przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające dotyczące kwestii udziału skarżącego w walkach z UPA pod kierownictwem Wojska Polskiego, w szczególności wezwać go do wskazania takich dowodów, a na podstawie dotychczasowego stanu sprawy ewentualnie ustalić, czy oficerowie będący przełożonymi skarżącego byli oficerami Wojska Polskiego, względnie też, czy kierowali walkami przy współdziałaniu z Wojskiem Polskim. W powyższej sytuacji Sąd uznał zaskarżoną decyzję za przedwczesną, a wskazane uchybienia procesowe, w ocenie Sądu, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik spawy skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 127 §3 i art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie utrzymał decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] . W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 16 § l kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w kodeksie. Z powyższego przepisu - wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach kpa. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 kpa zgodnie, z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § l kpa określa warunki sine qua non postępowania zmierzającego do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła praw. Podkreślono przy tym, iż jest to tryb postępowania zmierzający do weryfikowania decyzji ostatecznych, które nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uczynić zadość żądaniu zainteresowanego i uchylić lub zmienić decyzję w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Jedną z przesłanek koniecznych i warunkujących zasadność i prawidłowość postępowania w trybie art. 154 § 1 kpa jest ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracji w tym zakresie związany jest przepisem art. 7 kpa. Przepis ten wraz z przepisem art. 6 kpa ustanawia zasadę praworządności. W przekonaniu Kierownika Urzędu niniejsza decyzja jak i ją poprzedzająca decyzja zostały wydane z uwzględnieniem tej zasady. Przepisy kpa nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem Kierownika Urzędu, ten słuszny interes strony nie może się jednak sprowadzać do naruszania innych przepisów prawa, tj. w niniejszej sprawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy. Niewątpliwie w interesie strony leżałoby uniknięcie sankcji wskazanego wyżej przepisu ustawy, jednakże organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art 6 kpa) i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zachowania przyznanych uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich pozbawieniu. Ponadto jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2004r. sygn. akt II SA/Bk 428/04 nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 kpa, jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Nie budzi wątpliwości fakt, że J. P. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu walk o utrwalanie władzy ludowej pełniąc służbę w MO w okresie od [...] r. do [...] r., co potwierdzają: zaświadczenie Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w R. z dnia [...] r., pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w R. z dnia [...] r. potwierdzające służbę jako członka Batalionu Operacyjnego, pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w R. z dnia [...] r. potwierdzające służbę milicyjną jako członka II Kompanii Baonu Operacyjnego, pismo Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w R. z dnia [...] r. Ponadto zainteresowany dołączył do akt sprawy zaświadczenie sygnowane datą [...] r. Prezesa Związku Inwalidów Wojennych PRL, z którego wynika, że J. P. od [...] do [...] r. był żołnierzem baonu operacyjnego przy Komendzie Wojewódzkiej MO w R. , biorąc czynny udział w walce z reakcyjnym podziemiem. Wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kierownik Urzędu, pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej w R. z prośbą o nadesłanie informacji o działalności Batalionu (Baonu) Operacyjnego. Pismem z dnia [...] r. Instytut Pamięci Narodowej - KŚZpNP w R. poinformował, iż w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym r. oddziału IPN odnaleziono materiały dotyczące Batalionu Operacyjnego. Tworzenie struktury Komendy Wojewódzkiej MO w R. rozpoczęło się we [...] r. Wtedy też zorganizowano m.in. Baon Operacyjny dowodzony przez por. L. W. . Początkowo składał się on z [...] , a od początku października 1944 r. z [...] kompanii. W styczniu 1945 r. Baon został przeformowany w Kompanię Operacyjną. L. W. był dowódcą Baonu do [...] r. Po nim funkcję tę pełnili: M. O. (w okresie od [...] r. do [...] r. oraz B. Z. ( w okresie od [...] r. do [...] r.). W archiwum IPN nie zachowały się dotyczące akcji zbrojnych Baonu Operacyjnego w roku 1944. kiedy to służył w nim J. P. . Nie odnaleziono również dokumentów potwierdzających udział Baonu Operacyjnego w akcjach zbrojnych pod dowództwem Wojska Polskiego. Z powyższego pisma wynika również, iż Baon Operacyjny brał udział w walkach z członkami UPA, jednakże miało to miejsce w 1945 r., a więc w czasie, gdy J. P. nie pełnił już w nim służby. Urząd zwrócił się również z zapytaniem o dowódców J. P. Z pisma jasno wynika, że F. K. w okresie od [...] r. do [...] r. pełnił funkcję Komendanta Wojewódzkiego MO w R. , nie wchodził w skład Baonu, natomiast jego dowódcy podlegali mu służbowo. Stwierdzono dalej, że ustalone okoliczności faktyczne zgodnie z treścią dyspozycji przepisu art. 25 ust 2 pkt 2 ustawy stanowią podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Jednocześnie Kierownik Urzędu podkreślił, że brak jest w sprawie dowodów, aby w odniesieniu do zainteresowanego miały zastosowanie przesłanki przewidziane w treści przepisu art. 25 ust.2 pkt 2 zd. 2 ustawy warunkujące zachowanie dotychczasowych uprawnień kombatanckich. Są nimi: uczestnictwo w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939, uzyskanie uprawnień z mocy obecnie obowiązującej ustawy oraz pełnienie z poboru służby wojskowej w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Status kombatanta związany został z działalnością w składzie formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej, a do zadań MO zgodnie z dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 7, poz. 33) należała ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, dochodzenie i ściganie przestępstw oraz wykonywanie zaleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym. Tego rodzaju działalność nie została przez ustawodawcę wliczona do tytułów uzasadniających zachowanie przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich. Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. l ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis ten wymaga, aby uczestnictwo to wiązało się z przynależnością w owym czasie do Wojska Polskiego lub innych zmilitaryzowanych służb państwowych. MO nie była zmilitaryzowaną służbą państwową. Stwierdzone to zostało przez orzecznictwo, które pojęcie zmilitaryzowania ujmuje w kategorii prawnej, a nie faktycznej. W znaczeniu prawnym pojęcie to polega na podporządkowaniu aktem prawnym określonej służby państwowej celom i zadaniom wojskowości (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 5/00 opublikowana w ONSA 2001/1/3 oraz wyrok SN z dnia 9 lutego 2001 r. sygn. akt III RN 59/00 - OSNAPiUS Nr 19/200lr., poz. 572). Działalność w ramach Milicji Obywatelskiej nie została przez ustawodawcę uznana za szczególną zasługę dla Polski i zaliczona do tytułów uzasadniających zachowanie przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich. W związku z powyższym działalność J. P. prowadzona podczas służby w Batalionie Operacyjnym MO nie może być uznana za działalność kombatancką. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. P. stwierdził, że "nadal nie przeanalizowano w należyty sposób jego drogi wojennej w R. ". Podał, że zaświadczenie Z. P. jest jedynym dokumentem, który określa jego dowódców z imienia i nazwiska i zdaniem skarżącego należało sprawdzić jaką rolę pełnili ludzie, względem których był w podległości służbowej. Zdaniem skarżącego wymienione zaświadczenie nie było brane pod uwagę przy rozpatrywaniu jego wniosku, a jest to dokument, który powinien być przeanalizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z następujących powodów: Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. Sygn. akt IV SA/Wr 106/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną przez J. P. decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] r. Nr [...] . W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Kierownik Urzędu nie wyjaśnił wyczerpująco, czy w sprawie istnieją podstawy wymienione w art. 154 §1 kpa, a przede wszystkim, czy istnieje słuszny interes strony w domaganiu się uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Nie wyjaśniono kwestii związanych z charakterem uczestnictwa skarżącego w ramach Batalionu Operacyjnego. W szczególności nie wyjaśniono czyim rozkazom podlegał, co stanowiło przedmiot jego działania, jaki charakter miała służba skarżącego przed wejściem w życie dekretu PKWN z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 4, poz. 33) z dniem 12 października 1944 r. Od wyjaśnienia bowiem tych kwestii jest uzależnione stwierdzenie, czy wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa opiera się na "słusznym interesie strony". Organ administracyjny zobowiązany był przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające dotyczące kwestii udziału skarżącego w walkach z UPA pod kierownictwem Wojska Polskiego. W szczególności winien wezwać skarżącego do wskazania takich dowodów, a na podstawie dotychczasowego stanu sprawy ewentualnie ustalić, czy oficerowie będący przełożonymi byli oficerami Wojska Polskiego, względnie, czy kierowali walkami przy współdziałaniu z Wojskiem Polskim. Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tej zasady. Sąd bowiem wskazał, w powyższym wyroku konieczność wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności uczestnictwa skarżącego, w ramach Batalionu Operacyjnego w walkach z UPA, pod kierownictwem Wojska Polskiego, czego Kierownik Urzędu nie dokonał. W aktach sprawy znajduje się pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w R. z dnia [...] r. Nr [...] informujące, że archiwum KWP w R. posiada jedynie odtworzone w [...] r. akta osobowe skarżącego, w których brak dokumentów potwierdzających jego służbę wojskową. Okres służby wojskowej może potwierdzić Wojskowa Komenda Uzupełnień właściwa dla miejsca zamieszkania lub Centralne Archiwum Wojskowe w Warszawie – Rembertowie, ul. Czerwonych Beretów. Kierownik Urzędu nie wezwał jednak J. P. nie tylko do przedstawienia dowodów, o jakich w wyroku mowa ale i do poinformowania, czy stosownie do tego pouczenia zwrócił się on do właściwego WKU lub CAW w Warszawie o interesujące skarżącego dane. W aktach sprawy przynajmniej brak na to dowodu. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w R. z dnia [...] r., Nr [...] natomiast wynika, że w styczniu 1945 r. Baon Operacyjny został przeformowany w Kompanię Operacyjną. Szersze informacje dotyczące struktury operacyjnej i obsady personalnej KWMO w Rzeszowie w latach 1944 – 1954 można znaleźć w artykule Dariusza Byszuka pt. "Wojewódzka Komenda MO w Rzeszowie. Struktura organizacyjna i obsada personalna w latach 1944 -1954", w: "Aparat represji w Polsce Ludowej 1944-1989", t. 1 Rzeszów, 2004 r. Informacji zamieszczonych w tym źródle historycznym, mogących ewentualnie przyczynić się do weryfikacji tego, co przedstawia skarżący w swych oświadczeniach, dotąd złożonych, również nie zasięgnięto. Mogły one nadto nadać kierunek dalszemu postępowaniu w sprawie. Z tych względów należy przyjąć, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 kpa. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wobec czego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" cytowanego Prawa, podlegała ona uchyleniu. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż jako orzeczenie negatywne nie podlega ona wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd natomiast oparł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.