IV SA/Wr 502/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone decyzje wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta N. z dnia [...] nr [...], ustalającą odpłatność D. S. za pobyt matki I. S. w Domu Pomocy Społecznej w N., począwszy od 20 stycznia 2014 r., w wysokości 2.181,42 zł, wydana na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. skierował I. S. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w N., a decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowe Centrum Pomocy Społecznej w K. umieściło I. S. w Domu Pomocy Społecznej w N. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. ustalił odpłatność za pobyt w DPS, obciążając nią I. S. i jej syna D. S. Odpłatność ta była zmieniana w związku ze zmianą wysokości dochodu I. S. i zmianą kosztów pobytu w DPS. Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zmienił poprzednie decyzje w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS i obciążył odpłatnością I. S. oraz jej synów D. S. i S. S. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając wydanie odrębnej decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS D. S. i S. S., nakładającej obowiązek na przyszłość, a nie wstecz. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił D. S. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. S. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że w dniu 16 września 2013 r. pracownik socjalny MOPS nie zastał S. S. w dotychczasowym miejscu zamieszkania, a następnie ustalił jego nowe miejsce zamieszkania. S. S. nie odebrał zawiadomienia z dnia 17 września 2014 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w DPS oraz wezwania do zgłoszenia się do MOPS w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Natomiast D. S. odmówił podpisania umowy w sprawie wnoszenia opłat za pobyt I. S. w DPS. Wobec powyższego MOPS zobowiązał D. S. do uiszczania kwoty 2.181,42 zł miesięcznie z tytułu pobytu matki w DPS. Jak wyjaśnił organ administracji, pełny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w N. wynosi 3.106,45 zł, a I. S. wnosi opłatę w wysokości 925,03 zł. Łączny dochód w rodzinie zobowiązanego wynosi 5.526,30 zł, a dochód na jednego członka rodziny 2.763,15 zł, w związku z czym D. S. zobowiązany jest do ponoszenia opłaty w wysokości 2.181,42 zł. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez nieustalenie we właściwy sposób kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt I. S. w DPS, - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że odwołujący ma realną zdolność do uiszczania opłaty w wysokości 2.181,42 zł, - art. 7 i 77 k.p.a przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, bez uwzględnienia sytuacji materialnej, zdrowotnej i ponoszonych wydatków przez odwołującego, - art. 75 i 78 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie części materiału dowodowego. Według strony organ pierwszej instancji nie uzasadnił należycie, z jakich względów ciężar uiszczania opłat obciąża tylko jednego z synów, pomijając drugiego syna. Decyzja nie zawiera informacji, czy ze S. S. została zawarta umowa w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz czy przeprowadzono u niego wywiad środowiskowy. Poza tym nie uwzględniono całokształtu sytuacji materialnej strony, a ustalenie tak wysokiej opłaty sprawia, że pozostawiono odwołującemu warunki życia sprowadzające się do minimum socjalnego. Niedopuszczalne jest przyjęcie zasady, że odpłatność stanowi różnicę pomiędzy dochodem osoby zobowiązanej a kwotą stanowiącą 300 % kryterium dochodowego. Również na żonie odwołującego ciąży obowiązek wspierania rodziców, którzy są osobami w podeszłym wieku i wymagają wsparcia w postaci finansowania wizyt lekarskich. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając że przy ustalaniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej rodziny osoby przebywającej w DPS nie mają znaczenia. Okoliczności te mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty, obciążającej odwołującego. Organ ten podjął próbę skontaktowania się ze S. S., wysłał na jego adres zameldowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wezwanie do zgłoszenia się celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak S. S. nie odebrał pism organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy próby nawiązania kontaktu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt pensjonariusza w domu opieki nie przynoszą efektu i nie można ustalić ich sytuacji materialnej, obowiązek partycypacji w kosztach pobytu obciąża pozostałe osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W rozpatrywanym przypadku jest to D. S. Fakt niemożności nawiązania kontaktu z drugim synem I. S. nie może skutkować przerzuceniem odpowiedzialności za koszty pobytu matki strony w DPS na gminę. Ponadto według Kolegium, rodzina żyjąca na wyższej niż przeciętna stopie życiowej powinna przegrupować i przewartościować swoje potrzeby, zrezygnować z posiadania samochodu, wyjazdów na wakacje, zmniejszyć i ograniczyć inne wydatki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez nieustalenie we właściwy sposób kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt I. S. w DPS, skoro niepodjęcie przesyłki w terminie nie ma żadnego wpływu na ustalenie kręgu tych osób i nie może skutkować przerzuceniem odpowiedzialności finansowej na skarżącego, - błędne przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie sytuacji majątkowej S. S., - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że odwołujący ma realną zdolność do uiszczania opłaty w wysokości 2.181,42 zł, - art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, bez uwzględnienia sytuacji materialnej, zdrowotnej i ponoszonych wydatków przez odwołującego oraz przez niezbadanie sytuacji finansowej S. S., - art. 75 i 78 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie części materiału dowodowego, - art. 107 § 1 k.p.a. przez nie podanie w treści rozstrzygnięcia pełnej podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że niepodjęcie przesyłki w terminie nie może mieć żadnego wpływu na ustalenie kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Ustalenie sytuacji materialnej S. S. możliwe było przy wykorzystaniu innych środków, jakimi dysponował organ administracji, np. przez doręczenie korespondencji za pośrednictwem Policji. Poza tym nie uwzględniono całokształtu sytuacji materialnej strony, a ustalenie tak wysokiej opłaty sprawia, że pozostawiono odwołującemu warunki życia sprowadzające się do minimum socjalnego. Nie można oczekiwać od skarżącego, że powinien zrezygnować z samochodu, kosztów utrzymania pojazdu oraz zaprzestania wyjazdów na wakacje. Wydatki te mieszczą się w ramach zwykłych i typowych kosztów. Organ odwoławczy pominął też charakter pracy i stanowisko skarżącego, wiążące się ze stałą gotowością do pełnienia służby i jazdy samochodem. Nie można też narzucać, aby osoba stale narażona na stres z racji pełnienia służby w Policji miałaby być pozbawiona możliwości skorzystania z urlopu wypoczynkowego. Rezygnacja ze skromnych wydatków na wakacje naruszałaby słuszny interes skarżącego i jego rodziny. Poza tym skarżący jako zstępny nie był stroną postępowania w sprawie umieszczenia rodzica w DPS. Ponadto organ odwoławczy powołał jedynie art. 61 ustawy o pomocy społecznej, pomimo że skarżący składał w toku postępowania wniosek o zwolnienie go z obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 26 września 2014 r. skarżący poinformował Sąd, że w dniu 10 lutego 2014 r. I. S. została przeniesiona do prywatnego domu opieki, a następnie do zakładu opiekuńczo – leczniczego. W dniu 19 września 2014 r. I. S. zmarła. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu ustalenie kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (art. 60 ust. 1 cyt. ustawy). Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 cyt. ustawy). Stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Powyższe zobowiązanie oparte jest zatem na więzach małżeństwa i pokrewieństwa. W pierwszej kolejności obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Wskazana ustawowo określona kolejność osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, nie może zostać zmieniona przez organ ustalający wysokość opłaty. Jak ustalono w rozpatrywanej sprawie, ustawowy obowiązek do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej I. S. (oprócz pensjonariuszki DPS) dotyczy jej dwóch synów: skarżącego D. S. oraz S. S. Organ administracji w wydanej decyzji ustalił tylko odpłatność D. S. z tytułu pobytu matki w DPS, wskazując że podjęto próbę skontaktowania się ze S. S. i wysłano na adres zameldowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwanie do zgłoszenia się celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże próba nawiązania kontaktu nie powiodła się. Zdaniem Kolegium niemożność nawiązania kontaktu z drugim synem pensjonariuszki DPS nie może skutkować przerzuceniem odpowiedzialności za koszty pobytu w DPS na gminę. W ocenie Sądu organ administracji nie podjął jednak wszelkich czynności, mających na celu ustalenie miejsca miejsca zamieszkania (faktycznego pobytu) S. S. i przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. Należy zauważyć, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Organ administracji, podejmując decyzję w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 16 września 2013 r. pracownik socjalny ustalił w wyniku rozmów z sąsiadami, że S. S. nie zamieszkuje pod dotychczasowym adresem, znanym organowi administracji. Z pracownikiem BOK Urzędu Miejskiego w N. ustalono, że S. S. zameldowany jest obecnie na [...] w N. (notatka służbowa z dnia 16 września 2013 r.). W dniu 17 września 2013 r. pracownik socjalny nie zastał S. S. pod powyższym adresem. Natomiast przesyłka, zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwanie do stawiennictwa w MOPS, skierowana na powyższy adres, nie została podjęta przez adresata. Organ administracji nie ustalił jednak, czy S. S. faktycznie zamieszkiwał w miejscu zameldowania. Adres zameldowania nie musi być bowiem zgodny z faktycznym miejscem zamieszkania danej osoby, dlatego też jednorazowa wizyta pracownika socjalnego oraz skierowanie korespondencji na adres zameldowania nie wyczerpuje obowiązków nałożonych na organ przepisami k.p.a. Poza tym działania, podjęte przez organ mogą świadczyć jedynie o krótkotrwałej nieobecności S. S. we wrześniu 2013 r. pod wskazanym adresem, np. spowodowanej wyjazdem. Nie podjęcie wszelkich działań, mających na celu ustalenie sytuacji materialnej S. S. i jego możliwości płatniczych stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany jest do ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania S. S. i zbadania jego sytuacji materialnej, np. przy pomocy organów Policji oraz właściwego urzędu skarbowego. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy.