IV SA/Wr 503/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji, działającego z upoważnienia Rady Gminy M., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej /GOPS/ w M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz odmowy wyrównania świadczenia w postaci zasiłku stałego od [...] r. do [...] r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podaniem z dnia [...] r. H. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie zasiłku stałego na podstawie przełożonej dokumentacji. Podała, iż przedmiotowy zasiłek pobierała do [...] r. Na skutek błędnej decyzji lekarzy orzeczników nie mogła pobierać tego zasiłku od [...] r. W wyniku jednak kolejnych odwołań sprawa została korzystnie rozstrzygnięta. Córka otrzymała zasiłek pielęgnacyjny zachowując jego ciągłość, a zatem prawa do otrzymywania zasiłku stałego nie utraciła. Wniosła tym samym o wypłatę zasiłku stałego za zaległy okres wraz z odsetkami karnymi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w M. przyznał H. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia [...] r. uznając, iż spełnione zostały kryteria uprawniające do udzielenia jej wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że H. K. złożyła wniosek do Ośrodka wraz z dokumentami w dniu [...] r. co stanowi podstawę do wszczęcia postępowania. Powołując się na treść art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przyznawania i wypłaty świadczeń za miesiące poprzedzające miesiąc złożenia wniosku o świadczenie, mimo posiadania już w tym okresie uprawnienia do świadczenia. Liczy się bowiem miesiąc złożenia wniosku. Z tych względów organ negatywnie ustosunkował się do kwestii wyrównania świadczenia za okres od [...] r. do [...] r., ponieważ Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. w wydanym w dniu [...] r. orzeczeniu nie zaliczyło A. K. do osób niepełnosprawnych nie stwierdzając tym samym konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a ponadto strona nie zwracała się o udzielenie pomocy w postaci zasiłku stałego. Dopiero na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. uchylił w całości zaskarżone orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. i orzekł o zaliczeniu A.K. do osób niepełnosprawnych od dzieciństwa na czas określony do dnia [...] r. ze wskazaniami konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Następnie Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu odwołania od powyższego orzeczenia zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. w ten sposób, że ustalił konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, w pozostałym zakresie orzeczenie utrzymał w mocy. Zgodnie zatem z przepisami ustawy o pomocy społecznej świadczenie należało przyznać za pełny miesiąc, w którym wniosek został złożony. H. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia tj. odmowy wyrównania świadczenia w postaci zasiłku stałego od [...] r. do [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po przeanalizowaniu argumentów strony zawartych w odwołaniu na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego wydało dnia [...] r. decyzję Nr [...] , którą uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji tut. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia w ponownym rozpoznaniu sprawy wysokości dochodu rodziny od [...] r. do [...] r., gdyż ta okoliczność nie była przedmiotem wyjaśnienia w toku postępowania przed organem I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, działający z upoważnienia Rady Gminy M., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał H. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz odmówił wyrównania świadczenia w postaci zasiłku stałego od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w decyzji z dnia [...] r., iż wydanie przez Sąd Rejonowy w L. wyroku nie ma znaczenia dla kwestii terminu, od którego należy przyznać zasiłek stały. Uznał bowiem, że postępowanie o przyznanie zasiłku stałego jest postępowaniem wnioskowym. W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. nie zgodziła się z jej rozstrzygnięciem wskazując, iż organ I instancji nie zastosował się do zaleceń kolegium odrzucając jego argumentację. Po rozpatrzeniu odwołania, wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., stwierdziło, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) - obowiązującej w dacie orzekania przez organ I instancji - zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Z dniem 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Na mocy art. 160 tej ustawy, utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania w drugiej instancji - organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, gdyż tylko normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od stosowania nowych przepisów. Zgodnie z art. 150 wyżej powołanej ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (ujętym w przepisach końcowych i przejściowych) - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji obowiązane jest zatem uwzględnić zmiany stanu prawnego jakie zaszły po wydaniu decyzji przez Kierownika GOPS w M. z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania H. K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz odmowy wyrównania świadczenia w postaci zasiłku stałego od [...] r. do [...] r. Z analizy ustawy z dnia 12 marca 2004r. wynika, że ustawodawca nie przewidział w niej świadczenia odpowiadającego charakterowi zasiłku stałego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy obowiązującej do dnia 30 kwietnia 2004r. Żadne ze świadczeń wymienionych w art. 36 w/w ustawy nie przewiduje możliwości przyznania zasiłku dla osoby opiekującej się niepełnosprawnym dzieckiem. Zatem skoro odpadła podstawa prawna do orzekania o zasiłku stałym na gruncie ustawy o pomocy społecznej – to organ nie jest uprawniony do oceny zasadności decyzji wydanej przez organ I instancji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. Nie ma także podstaw prawnych do działania w oparciu o przepisy nowej ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. K.. Zarzuciła, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. działały opieszale aby zyskać na czasie, posiadały bowiem wiedzę o zmianie przepisów od 1.05.2004r. Nowe przepisy działają na niekorzyść petentów wymienionych wyżej instytucji, tym samym tracą rację bytu trudne sprawy, jaką jest między innymi sprawa skarżącej o takie rozstrzygnięcie zabiegały wyżej wymienione instytucje co potwierdzają terminy wydanych czynności. Przedstawiając stan sprawy twierdziła, że zostało złamane prawo albowiem dowiodła składając orzeczenie lekarskie że niepełnosprawna córka posiadała prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego – tym samym skarżąca do zasiłku stałego. Podniosła, że za wcześniej wydane przez lekarza orzecznika negatywne decyzje oraz za bezduszny i nieporadny aport biurokratyczny nie może ponieść konsekwencji. Zarzuciła, że nie jest podstawą prawną do stosowania, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego. Stwierdziła, że takie ujęcie "utrwalony pogląd" urąga powadze władzy sądowniczej. Rozważała sytuację, w której mogłoby dojść do uznania ustawy z 12 marca 2003r. przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z prawem. Poddała również w wątpliwość prawidłowość ustaw przedstawionych przez Rząd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1260) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nie narusza prawa materialnego jak również przepisów postępowania. Tym samym nie ma podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zauważyć też należy, iż skarżąca nie zarzuca naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów prawa a zarzuty zawarte w skardze są natury ogólnej - dotyczą przewlekłości postępowania przez organami, wadliwości prawa i orzeczenia lekarskiego. Mimo stwierdzenia przez skarżącą że wnosi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz poprzedzająca ją decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przedmiotem rozważań Sądu jest tylko zasadność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Sąd mógłby dokonać oceny decyzji z dnia [...] r. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. tylko wówczas gdyby uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie odpowiada prawu. Tymczasem jak stwierdził sąd wcześniej nie narusza ona prawa. Opiera się bowiem na ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Art. 160 w/w ustawy stanowi, że traci moc ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej zaś ustawa nowa – z dnia 12 marca 2004r. wchodzi w życie z dniem 1 maja 2004r., z wyjątkiem: 1) art. 135 ustawy wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od 1 stycznia 2004r. 2) art. 3 pkt 3, ustawy wchodzi w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polskę członkowstwa w Unii Europejskiej 3) art. 86 ust. 2 i art. 140 które wchodzą w życie – z dniem 1 stycznia 2005t. Z przepisów zatem powyższych wynika, że w dacie wydania decyzji przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze – w dniu [...] r. nie obowiązywały już i nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. Obowiązywała ustawa z 12 marca 2004r. Istotnie, jej postanowienia nie przewidują zasiłku stałego przysługującego osobie nie pozostającej w zatrudnieniu, opiekującej się dzieckiem wymagającym ze strony innej osoby stałej opieki, w postępowaniu edukacyjnym, leczniczym lub rehabilitacyjnym jeżeli dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego a dochód rodziny nie przekracza wskazanej w ustawie kwoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 2 kpa, dający podstawę do umorzenia postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a tym samym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie. Taka sytuacja jak wskazano wyżej wystąpiła w powyższym postępowaniu. Na podstawie bowiem art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Myśl ustawodawcy aby w dacie po 1 maja 2004r. funkcjonowały z poniżej wymienionymi wyjątkami tylko decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. wynika również z art. 149 tej ustawy. Art. 149 ustawy stanowi: 1) ust. 1. Z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm.) z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 6 niniejszej ustawy. 2) Decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18,21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych przez czas, na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do 31 grudnia 2004r. 3) Zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej zatem nie należała do decyzji, które zachowałaby moc obowiązującą do 31grudnia 2004r. Nie była też decyzją o skierowaniu lub umieszczeniu w domu pomocy społecznej, które pozostały w mocy. Jak z powyższego wynika ustawodawca w przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej wskazał, które przepisy na określonych etapach postępowania administracyjnego mają zastosowanie. Dodać też należy iż zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania administracyjnego – nawet gdyby uznać je za trafne, a także pozostałe dotyczące kwestii ustawodawstwa, orzecznika lekarskiego – nie mogą w żaden sposób wpłynąć na rozstrzygniecie – nie mają charakteru merytorycznego – mającego wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Z tych też względów skargę należy uznać za nieuzasadnioną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalić.