IV SA/Wr 504/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego od dnia 1 lutego 2015 r. oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. (nr SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania Z. R. (dalej: skarżący) - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] marca 2015 r. (Nr [...]), wstrzymującej od dnia 1 lutego 2015 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego, przyznanego Z. R. decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. (Nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - orzekając co do istoty sprawy – wstrzymało od dnia 1 marca 2015 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego Z.R. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (Nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]), odmówił przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 października 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznał Z. R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r., w wysokości 326,43 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia). Decyzję tę Kolegium utrzymało w mocy (decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r., [...]). Opisaną na wstępie decyzją administracyjną organ pierwszej instancji wstrzymał z dniem 1 lutego 2015 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego, przyznanego skarżącemu decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. Dnia 13 maja 2015 r. do Kolegium wpłynęła odpowiedź organu pierwszej instancji na pismo Kolegium z dnia 27 kwietnia 2015 r. (SKO [...]), do którego załączono pismo z dnia 4 maja 2015 r. [...], z którego wynika, że skarżący nie uregulował zaległości, które powstały od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 28 lutego 2015 r., ani nie uregulował opłat za lokal mieszkalny za marzec i kwiecień 2015 r. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący. Dalej organ odwoławczy podniósł, że podstawą materialnoprawną pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia stanowi art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim, dodatek mieszkaniowy wypłaca się za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Z kolei według art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Jeżeli ryczałt na zakup opału był wypłacany do rąk pobierającego, na którym spoczywa obowiązek powiadamiania organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości w opłatach, pobierający zwraca także wypłacony ryczałt. Przewidziana w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sankcja stanowi środek dyscyplinujący osoby pobierające dodatek mieszkaniowy, a stwierdzenie, że osoba pobierająca to świadczenie nie uiściła kwoty stanowiącej jej udział własny w opłatach mieszkaniowych za okres dwóch pełnych miesięcy, nakazuje organowi wstrzymać wypłatę dodatku mieszkaniowego - bez względu na przyczynę zaistniałych zaległości. Obowiązek zastosowania wspomnianego przepisu wynika wyłącznie ze stwierdzenia zalegania w opłatach, przy czym nie jest wymagane ustalenie przyczyn takiego stanu rzeczy, a decyzja w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego. Organ odwoławczy podniósł, że wykładnia art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych prowadzi zatem do wniosku, że dodatkiem, którego wypłata może zostać wstrzymana może być wyłącznie ten dodatek, w okresie wypłacania którego doszło do powstania zaległości w opłatach za lokal. Wynika z tego, że zaległości te muszą powstać (a nie wyłącznie istnieć) w okresie, w którym osoba ta korzysta z dodatku przyznanego jej aktualnie realizowaną (wykonywaną) decyzją. Pogląd taki akceptowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym prezentowana jest teza, iż opłacanie należności o charakterze bieżącym (art. 7 ust. 11 ustawy) odnosi się wyłącznie do tych zaległości w opłatach za zajmowany lokal, które powstały po przyznaniu dodatku mieszkaniowego i obejmuje tylko zaległość za okres przyznanego dodatku. W tym stanie rzeczy Kolegium wskazało, mając na uwadze powyższe uwagi i stan faktyczny sprawy, że brak było podstaw do wstrzymania - od 1 lutego 2015 r. - wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego - decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wstrzymać wypłatę dodatku miniowego przyznanego Z. R. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. od dnia [...] marca 2015 r., w związku z wystąpieniem zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11 obejmujących pełne 2 miesiące, co niniejszą decyzją Kolegium uczyniło. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie jej niemożności w trybie art 156 kpa. wywodząc, że "domagając się stwierdzenia nieważności decyzji twierdzę, iż wprawdzie istnieje przepis, więc i podstawą prawa decyzji nie może być podważana, lecz moim zdaniem jednocześnie podważa się nią dwuinstancyjny tryb postępowania w sprawie i nie działania prawa wstecz, gdyż dodatkowo orzeczono nią ponownie o wstrzymywanie przyznanego dodatku ani dodatku z nową datą, lecz także wstecz czyniąc to wbrew zasadzie, że rozpoznając odwołanie organ orzeka wprawdzie w dacie jej wydania, lecz oparciu o fakty zgromadzone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tak więc Kolegium wydając faktycznie nową decyzję cofającą mi wpłacony dodatek w oparciu o wiedzę nabytą już po wydaniu zaskarżonej decyzji naruszyło podstawową nienaruszalną zasadę kontradyktoryjności i bezstronności w orzekaniu, stając się stroną postępowania, wobec czego naruszyło tryb postepowania i jej ekonomię oraz słuszny interes strony. Twierdzenie to właśnie wysuwam z doręczonego mi postanowienia z dnia 28 maja 2015 r. o sygn. SKO [...]. Twierdzi się w nim, że treść mojego zażalenia dla bezczynności wprawdzie budziła wątpliwości, co do intencji skarżącego , lecz wobec zdefiniowanego żądania zawartego w stopce zażalenia z dnia 5 maja 2015 r., organ musiał umorzyć postępowanie gdyż tryb art. 37 kpa nie pozwala na załatwienie sprawy w postepowaniu administracyjnym a organ nie może podejmować sprawy z urzędu na korzyść strony. Innymi słowy należy zauważyć, że wprawdzie Kolegium jest w ogólności organem właściwym do zmiany zasadniczej decyzji, lecz nową decyzją musi orzekać bezwzględnie o fakty zgromadzone przed wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż w innym wypadku naruszą tą zasadę kontradyktoryjności i nie działania prawa wstecz, bowiem decyzją organu odwoławczego wydanej w dniu 19 maja 2015 r. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pomocowego a dopiero następnie orzeczono o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego wstecz z dniem 1 marca 2015 r. co jest rażącym naruszeniem prawa i własności nabytej w dobrej wierze, gdyż wstrzymać dodatek mieszkaniowy może jedynie z miesiącem wydania decyzji, bowiem decyzją administracyjną nikogo nie można pozbawić jego Własności". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia i towarzyszące im argumentację. Kolegium podkreśliło, zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważnościową jak twierdzi skarżący. Orzeczenie znajduje uzasadnienie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Podjęte przez kolegium rozstrzygnięcie jest korzystniejsze dla skarżącego od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i zostało podjęte po "potwierdzeniu", że skarżący – na dzień orzekania przez Kolegium – nadal nie uregulował zaległości, które powstały od 1 stycznia 2015 r. do dnia 28 lutego 2015 r. Co ważne, przyznanie dodatku mieszkaniowego na określony decyzja okres nie gwarantuje osobie, której dodatek przyznano, iż decyzja uprawniająca zostaje w całości wykonana, bowiem uzależnione jest od uiszczenia kwot stanowiących udział własny osoby, której przyznano dodatek w opłatach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola obejmuje zatem materialną i formalną, prawidłowość zaskarżonego aktu. Warunki przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z póź. zm.). Sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych a zatem postępowanie w tym przedmiocie toczy się przy zastosowaniu procedury administracyjnej. Art. 7 ust. 11 cytowanej ustawy stanowi, iż w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia, pierwotna decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Jednak w wypadku uregulowania należności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę, świadczenie podlega wypłacie również za okres, za który wypłata była wstrzymana. Decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent) wydaje w warunkach związania administracyjnego, bowiem w przypadku stwierdzenia, że osoba uprawniona do tego świadczenia nie uiszcza na bieżąco należności za zajmowany przez nią lokal mieszkalny, organ jest zobligowany do wydania decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia. Nie ma zatem możliwości wydania takiej decyzji przy zastosowaniu zasady uznania administracyjnego, która pozwalałaby na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, z uwzględnieniem innych okoliczności. Z kolei, w myśl art. 8 ust. 4 ustawy pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. (...). Nawiązując do powyższego unormowania wskazać należy, że decyzję z dnia 17 listopada 2014 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r. Kolejną decyzją z dnia 10 marca 2015 r. organ wstrzymał z dniem 1 lutego 2015 r. wypłatę dodatku mieszkalnego. Okoliczność, że skarżący nie uregulował zaległości, które powstały od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 28 lutego 2015 r. ani nie uregulował opłat za lokal mieszkalny za marzec i kwiecień 2015 r. jest w ocenie Sądu bezsporna. Wynika ona z pisma Zarządu Zasobu Komunalnego z dnia 4 maja 2015 r. [...]. Skarżący okoliczności tej nie podważa. Rację ma Kolegium Odwoławcze, że wykładnią art. 7 ust. 11 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że dodatkiem, którego wypłata może zostać wstrzymana może być wyłącznie ten dodatek w okresie wypłacania, którego doszło do powstania zaległości w opłatach za lokal. Tak wiec zaległości muszą powstać (a nie wyłącznie istnieć) w okresie, w którym osoba korzysta z dodatku przysługującego jej aktualnie realizowanego (wykonywaną) decyzję. W tym stanie sprawy trafnie stwierdziło Kolegium, że brak było podstaw do wstrzymania – od dnia 1 lutego 2015 r. – wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego – decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. Natomiast należało wstrzymać wypłatę dodatku mieszkaniowego skarżącemu od dnia 1 marca 2015 r. w związku z wystąpieniem zaległości obejmujących pełne 2 miesiące – stosownie do art. 7 ust. 11 ustawy. Wbrew zarzutom skargi Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję nie naruszyło obowiązujących przepisów prawa w tym zasady dwuinstancyjności. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygniecie decyzji pierwszej instancji. Kolegium w kontrolowanej sprawie nie wykroczyło poza te granice. Ponadto zaznaczyć należy, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne co w niniejszej sprawie organ odwoławczy uczynił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną uzasadniających podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.