IV SA/Wr 508/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...]. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Decyzją z dnia [...]- po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. (dalej: PPIS, organ I instancji) wymierzył S. S. (dalej: ukarany, strona, skarżący) karę pieniężną w kwocie 10.000 (słownie: dziesięć tysięcy) złotych za niezastosowanie się (2 kwietnia 2020 r. we Wrocławiu) do czasowego ograniczenia korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. - dalej: ustawa) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm. - dalej: rozporządzenie z 20 marca 2020 r.), § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm. - dalej: rozporządzenie z 31 marca 2020 r.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.). PPIS uzasadniał, że 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii. Wskazał, że w związku z tym, w myśl - obowiązującego 2 kwietnia 2020 r. - § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r., od 1 do 11 kwietnia 2020 r. obowiązywał zakaz korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni. Stwierdził, że ukarany swoim zachowaniem 2 kwietnia 2020 r. we W., na pełniącym funkcje publiczne i pokrytym roślinnością terenie zieleni, naruszył ten przepis poprzez korzystanie z pełniącego funkcje publiczne zieleńca przy ul. [...]. Motywował, że powyższe ustalenia poczyniono na podstawie materiałów otrzymanych z Komisariatu Policji [...] z interwencji przeprowadzonej wobec ukaranego 2 kwietnia 2020 r. na terenie zieleńca przy ul. [...] we W., w tym notatkę urzędową dotyczącą naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Podniósł, że dokumentację tę ocenił jako wiarygodną, rzetelną i stanowiącą istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia naruszenia ww. przepisu. Organ I instancji zauważył, że z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, sporządzając na tę okoliczność stosowną adnotację urzędową (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Wyjaśniając podstawę prawną decyzji, PPIS zaznaczył, że zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w tym - m.in. - do czasowego ograniczenia korzystania z terenów (art. 46b pkt 8 ustawy), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Dowodził, że wymierzając skarżącemu karę w wysokości 10.000 zł wziął wzgląd na wagę i okoliczności naruszenia prawa oraz potrzebę ochrony życia i zdrowia. W odwołaniu skarżący postawił zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wskazał, że podczas zdarzenia poinformował funkcjonariuszy, że nie jest chory i nie miał styczności z osobami chorymi na COVID-19 oraz że nie przebywa na kwarantannie, a Konstytucja RP gwarantuje obywatelowi wolność poruszania się (art. 52) i zezwala na jego ograniczenie wyłącznie w stanie nadzwyczajnym (art. 233), którego na terytorium RP nie wprowadzono. Podkreślił, że - wbrew stanowisku Policji - nie przebywał na terenie zielonym objętym zakazem. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. DPWIS stwierdził, że stan faktyczny sprawy, co do podstawowego faktu, iż skarżący 2 kwietnia 2020 r. przebywał na terenie pokrytym zielenią, pełniącym funkcje publiczne nie budzi wątpliwości. Zaznaczył, że - wbrew zarzutom skarżącego - stan faktyczny dokumentuje notatka urzędowa funkcjonariuszy Policji. Uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność umorzenia przez Sąd Rejonowy postępowania o ukaranie skarżącego w związku ze złamaniem przez niego w dniu 2 kwietnia 2020 r. na terenie miasta W. zakazu przemieszczania się, gdyż powodem umorzenia była zmiana stanu prawnego (w chwili orzekania przez Sąd obowiązywały względniejsze dla skarżącego przepisy). Dostrzegł, że postanowienie Sądu Rejonowego w całości potwierdza treść notatki urzędowej Policji. Przyjął, że skarżący naruszył zakaz ustanowiony w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. normujący, że: "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż". Uznał, że skarżący wyczerpał znamiona deliktu administracyjnego z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy traktującego, że naruszenie ww. zakazu korzystania z parków... - jako obowiązku czasowego ograniczenia korzystania z terenów wprowadzonego na podstawie art. 46b pkt 8 ustawy - podlega karze pieniężnej w wysokości od 1.0000 zł do 3.0000 zł, orzekanej w drodze decyzji administracyjnej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Reasumując DPWIS przyjął, że organ I instancji był uprawniony do zastosowania względem skarżącego normy art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 8 ustawy w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Organ II instancji zauważył, że uszło uwadze PPIS, że swoim zachowaniem skarżący naruszył (miał zamiar naruszyć) zakaz spotkań (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r.) oraz naruszył zakaz nieusprawiedliwionego przemieszczania się (§ 5 rozporządzenia), które to naruszenia także podlegają karze administracyjnej. Podkreślił, że jako organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.). Oceniając wysokość wymierzonej skarżącemu kary za naruszenie zakazu korzystania z terenu pokrytego zielenią, DPWIS zaakcentował, że zastosowana przez organ I instancji kara w wysokości 1.0000 zł stanowi minimalną karę przewidzianą za tego typu naruszenie prawa. Uznał, że nie sposób przyjąć, iż przekroczono dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189d k.p.a. Organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Uznał, że powyższe uchybienie zostało sanowane na etapie postępowania odwoławczego, w ramach którego strona miała możliwość czynnego udziału w sprawie i z którego to prawa aktywnie korzystała. Odnośnie zarzutów dotyczących braku zgodności przepisów rozporządzenia z 31 marca 2020 r. z Konstytucją RP, DPWIS stwierdził, że kwestia ta wykracza poza kognicję organu odwoławczego. Wywiódł, że organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich konstytucyjności. W skardze - skarżąc decyzję DPWIS w całości - skarżący twierdził, że organ, w sposób nieuprawniony, zarzucił mu złamanie ograniczeń nakazów i zakazów korzystania z terenów zielonych. Dowodził, że miejsce, w którym przebywał, nie należy do terenów zielonych - znajduje się tam wieżowiec mieszkalny, on zaś stał na chodniku obok trawnika. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; organem, który rażąco naruszył prawo jest Policja, która chciała ukarać go mandatem w wysokości 200 zł, którego on nie przyjął i sprawa trafiła do sądu karnego, gdzie sąd umorzył postępowanie, gdyż ww. zakaz w dacie orzekania przez sąd już w takim kształcie nie obowiązał; poza tym policja nie poinformowała go o wysłaniu notatki policyjnej do sanepidu, co stanowi rażące naruszenie prawa i co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji; 2) art. 145 § 1 k.p.a. ze względu na to, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji; skarżący uznał, że DPWIS nie powinien nakładać na niego kary w wysokości 10.000 zł, gdyż sąd karny postępowanie umorzył; 3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego (także brak powołania świadków zdarzenia oraz nieprzeprowadzenie konfrontacji). Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji w całości. Skarżący krótko uzasadnił swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zwrot kosztów z tytułu udzielonej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Dodatkowo zarzucił, że organ nałożył na skarżącego karę na podstawie rozporządzenia, które zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dostrzegł, że w dacie wydania decyzji usankcjonowany względem skarżącego zakaz już nie obowiązywał, co należało uwzględnić na jego korzyść. Wskazał także na naruszenie art. 10 k.p.a. Podzielił zarzut skarżącego, że miejsce, w którym przebywał on w chwili interwencji Policji, nie było objęte ograniczeniami przewidzianymi w ww. rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Istotne dla sprawy zagadnienie prawne było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 23 września 2021 r., II GSK 1011/21; CBOSA). Sąd - w składzie orzekającym w tej sprawie - podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w tym wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia zawarte w jego uzasadnieniu, jako szczególnie trafne i wyczerpujące, Sąd wielokrotnie obszernie przywoła niżej, jako swoje. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii, czy naruszenie zakazu ustanowionego w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w związku z wystąpieniem stanu epidemii w ogóle mogło stanowić (współstanowić) podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów zakazu korzystania od 1 do 11 kwietnia 2020 r. z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż, stanowiło wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Należy w związku z tym zauważyć, że kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wolności poruszania się) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów, była już przedmiotem rozstrzygania przez Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. Można stwierdzić, że istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza w tej kwestii, odwołująca się do stabilnego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał), zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji RP mogą być ustanowione tylko w ustawie, a brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności prowadzić musi do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wynika z orzecznictwa TK, znaczenie prawne art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Wskazuje się, że "w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres, czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97, a także np. wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności"(wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Znaczenie przedstawionych uwag, odnośnie do obowiązywania zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w sferze unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, nie może pomijać tego, że - w świetle obowiązującej Konstytucji RP - wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej w związku z COVID-19 spowodowało jednak, że prawodawca, ustanawiając ograniczenia praw i wolności jednostki, związany był zakazem naruszania ich istoty wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trzeba podkreślić, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej, zauważyć zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98; z 24 marca 1998 r., K 40/97). Niewątpliwie oprócz sfery wolności i praw człowieka, o czym była mowa wyżej, należy do nich również dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową, czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94; z 1 marca 1994 r., U 7/93; z 26 września 1995 r., U 4/95). Podkreślając zatem, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać także tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Jak wynika z współstanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W art. 46a tej ustawy wskazano, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b pkt 8 wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m. in. czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii, stanowiło w § 17 ust. 1, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z: pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania ustanowionego w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. zakazu korzystania z określonych terenów, trzeba uznać, że jest to przepis sankcjonowany w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego ograniczenia przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w punktach 1-5, przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w punktach od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 8 art. 46b mowa jest o" czasowym ograniczeniu korzystania z lokali lub terenów", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, czy też nie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji. Tym samym, również z przedstawionego powodu, a jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy – przepis § 17 ust. 1 przywołanego rozporządzenia z 31 marca 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie opisanego w nim zakazu. W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej były aż nadto oczywiste. W tym stanie rzeczy, skoro decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zawarte w skardze zarzuty naruszenia norm procesowych pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższe względy uzasadniały uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a). Ponownie rozpoznając sprawę, należy uwzględnić powyższą ocenę prawną, którą organ jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a.