IV SA/Wr 510/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania protokołów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. M. D. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o wydanie mu kopii protokołu z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie odmowy wskazania daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania oraz kopii protokołu z dnia 30 października 2017 r. w sprawie odmowy okazania legitymacji służbowej przez pracownika socjalnego. Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [...] organ pomocy społecznej odmówił skarżącemu wydania kserokopii zawnioskowanych przez niego dokumentów. W efekcie wniesionego zażalenia od wskazanego pisma, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] uznało je za akt administracyjny, a następnie uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Kolegium uwzględniło zaś zażalenie strony na bezczynność i zobowiązało organ pierwszej instancji do rozpatrzenia żądania wydania zawnioskowanych dokumentów w terminie 7 dni. W realizacji powyższych orzeczeń organ pierwszej instancji, pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. – na zasadzie art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) – wezwał skarżącego do wykazania ważnego interesu strony przemawiającego za wydaniem mu zawnioskowanych kopii dokumentów z akt sprawy w terminie 7 dni. Wobec braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a., odmówił skarżącemu wydania żądanych przez niego dokumentów z akt sprawy. Na powyższe postanowienie skarżący wywiódł zażalenie podnosząc, że rażąco narusza ono prawo oraz żądając jego uchylenia i zobowiązania organu pierwszej instancji do niezwłocznego wydania zawnioskowanych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 141 § 1, art. 123 § 1, art. 74 § 1 oraz art. 73 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów w lokalu i w obecności pracownika organu administracji publicznej bądź za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Prawo to – zdaniem Kolegium – należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, czy też prawo do zapewnienia stronie przez organ dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych przez strony lub doręczanych przez organ w ramach swojego systemu teleinformatycznego. W ocenie Kolegium, możliwość żądania wydania kopii dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy uzależniona jest jednak od wykazania istnienia po stronie wnioskodawcy ważnego interesu. Nakłada to zaś na organ administracji publicznej obowiązek zbadania spełnienia tej przesłanki przez stronę. Ustalenie czy interes strony jest ważny może przy tym nastąpić dopiero po jego skonkretyzowaniu, a nie w samym żądaniu wydania kopii dokumentów. W niniejszej sprawie skarżący w swoim wniosku nie wskazał jaki to ważny interes uzasadniałby wydanie mu żądanych dokumentów. Nie uczynił tego także po skierowaniu do niego stosownego wezwania. W takiej sytuacji nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że należało odmówić skarżącemu wydania kopii oczekiwanych przez niego dokumentów z akt sprawy. Tym samym Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła Kolegium naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. oraz podniosła, że jej wniosek nie dotyczył sporządzenia uwierzytelnionych kopii dokumentów. W związku z tym nie musiała ona wykazywać istnienia ważnego interesu przemawiającego za wydaniem jej zawnioskowanych dokumentów. Mając na uwadze powyższą okoliczność skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania mu kopii oczekiwanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy rozdziału 3 kodeksu postępowania administracyjnego regulujące udostępnianie stronom akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 i 1a k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl § 2 cytowanego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3.). Prawo dostępu do akt spraw nie ma jednakże bezwzględnego charakteru i podlega ono ograniczeniu w zakresie akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenia zakresu dostępu strony skarżącej do akt toczącego się z jego udziałem postępowania administracyjnego, w tym w szczególności określenie przesłanek jakie winien on spełnić by móc pozyskać z nich kopie interesujących go dokumentów. Rozstrzygnięcie wskazanego zagadnienia, wbrew pozorom nie jest proste, albowiem łączy się ono bezpośrednio z konstytucyjnym prawem dostępu każdego podmiotu do dokumentów go dotyczących (art. 51 ust. 3 Konstytucji) oraz procesowymi gwarancjami prawa do obrony, wynikającymi z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 10 i art. 12 k.p.a.). Na tym tle w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich, mającym za podstawę literalną wykładnię art. 73 § 1 k.p.a., sporządzanie notatek, kopii bądź odpisów z akt sprawy należy do strony, a wykonanie tych czynności przez organ możliwe jest wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej oraz po wykazaniu przez nią ważnego interesu. Drugie zaś stanowisko akcentuje potrzebę systemowej i celowościowej interpretacji art. 73 § 1 k.p.a., uwzględniającej normy konstytucyjne i ogólne zasady postępowania administracyjnego, która prowadzić powinna do wniosku, że strona ma prawo domagać się od organu sporządzenia kserokopii z akt sprawy za zwrotem związanych z tym kosztów. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za drugim zaprezentowanym poglądem, przyjmując w uchwale z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy bowiem gwarancji obrony zgodnej z normami konstytucyjnymi i ogólnymi zasadami k.p.a., zwłaszcza w dobie nowych technologii, pozwalających na zapisywanie materiałów za pomocą takich urządzeń jak skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne czy kopiarki. Jak podkreślono, nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisywania zawartości akt za pomocą wskazanych urządzeń, czy to ze względu na ich brak, czy też z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w siedzibie organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami, co nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też właściwa wykładnia art. 73 § 1 k.p.a. winna dopuszczać sporządzenie kopii z akt sprawy na wniosek strony, przy użyciu dostępnych w siedzibie organu urządzeń technicznych. Odmowa uwzględnienia takiego wniosku mogłaby zaś nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne organizacyjne lub techniczne utrudnienia bądź działanie strony byłoby oczywistym i świadomym nadużyciem prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, że powołana uchwała znajduje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. I choć w momencie wydania zaskarżonego postanowienia nie została ona jeszcze podjęta, to pogląd w niej zaprezentowany nie był nowy i przejawiał się w praktyce orzeczniczej kształtującej się na tle art. 73 § 1 k.p.a. Dlatego też wnioski z niej płynące powinny dotyczyć przedmiotowego postępowania, w którym żądanie skarżącego zmierzało właśnie do pozyskania kopii dokumentów z akt sprawy. W świetle aktualnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. wniosek skarżącego należało zatem uznać za dopuszczalny, bez konieczności wezwania strony do wykazania, że za udostępnieniem kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przemawia jej ważny interes. Wezwanie to znajduje bowiem zastosowanie jedynie w okolicznościach określonych w § 2 przywołanego przepisu, który dotyczy nie tyle wydania kopii dokumentów z akt sprawy, co ich uwierzytelnionych odpisów. W niniejszej zaś sprawie organ nie wyjaśnił, co było przedmiotem żądania skarżącego (czy zwykłe kopie dokumentów, czy ich uwierzytelnione odpisy), przechodząc od razu do wezwania go do wykazania powodów, dla których zwrócił się on z przedmiotowym wnioskiem. W konsekwencji organ przyjął, że obowiązek uzasadnienia żądania wydania dokumentów z akt sprawy, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., dotyczy nie tylko ich uwierzytelnionych odpisów, ale także i kopii, których podstawą prawną wydania jest art. 73 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko organu należało uznać za niewłaściwe, gdyż w ramach uprawnienia strony wynikającego z tego przepisu mieści się również możliwość uzyskania skserowanych przez organ kopii wybranych dokumentów z akt sprawy, chyba że byłoby to szczególnie utrudnione ze względów organizacyjnych lub technicznych bądź prowadziłoby to do nadużycia prawa. Wówczas jednak to organ winien wykazać wystąpienie tych przesłanek i przekonująco uzasadnić odmowę dokonania żądanej przez stronę czynności. Dodatkowo należy również zauważyć, że Kolegium, jako jedną z podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia, przywołało art. 74 § 1 k.p.a., który w realiach niniejszej sprawy nie miał w ogóle zastosowania. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie była bowiem odmowa wglądu w akta sprawy zawierające informacje niejawne czy ważny interes państwowy. W ocenie Sądu choć wskazane uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, należało o nim nadmienić, jako że zostało dostrzeżone w toku sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Reasumując należało stwierdzić, że organy obu instancji nieprawidłowo rozpatrzyły żądanie skarżącego w przedmiocie wydania mu odpisów dokumentów z akt prowadzonego postępowania administracyjnego. Pomimo dopuszczalności złożenia wniosku w tym zakresie, organy wezwały stronę do wykazania istnienia ważnego interesu jaki przemawiałby za udostępnieniem jej zawnioskowanych dokumentów. Taki tryb postępowania został jednak przewidziany jedynie w stosunku do uwierzytelnionych a nie zwykłych odpisów dokumentów, w związku z czym chcąc go zastosować, organy winny były w pierwszej kolejności wyjaśnić o wydanie jakiego rodzaju odpisów zwrócił się skarżący. Dopiero później mogły podjąć rozstrzygnięcie w takim kształcie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów k.p.a. w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie. W szczególności zaś organ pierwszej instancji winien wezwać skarżącego do sprecyzowania, czy żąda on wydania odpisów zwykłych czy uwierzytelnionych. Następnie, w zależności od udzielonej odpowiedzi, organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie (względnie spełnić żądanie strony) na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni skarżącemu przesłanki jakimi kierował się orzekając ----------------------- 2