IV SA/Wr 511/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Henryk Ożóg (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia stronie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata W. W., ustanowionego z urzędu, zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych wraz ze stawką podatku VAT w kwocie 55,20 (słownie: pięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych, łącznie: w kwocie 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. , decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.); dalej ustawy o pomocy społecznej, po rozpoznaniu odwołania D. S. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...], nr [...] odmawiającej udzielenia stronie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu I instancji z dnia [...] została wydana po uchyleniu przez Kolegium decyzją z dnia [...], nr [...] decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...] odmawiającej udzielenia stronie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wskazano, że organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił skarżącej świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie poniesionych strat spowodowanych silnie wiejącym wiatrem, który nawiedził K. K. w dniach 11 i 12 listopada 2010 r. Odwołująca się we wniosku o przyznanie tego zasiłku wskazała, że wraz z mężem prowadzą gospodarstwo rolne, oboje są rolnikami i inwalidami. Gospodarstwo rolne obejmuje powierzchnię 4,95 ha, w tym uprawy rolne 3 ha (dział specjalny produkcji rolnej - ogrodnictwo ekologiczne). Opłaca podatek rolny. Szkody spowodowane powodzią w sierpniu 2010 r. oraz huraganem w listopadzie 2010 r. nie zostały oszacowane przez komisję. Za szkody spowodowane powodzią odwołująca się otrzymała w 2010 r. odszkodowanie od ubezpieczyciela w wysokości 1400 zł. Organ I instancji stwierdził, że z przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, w tym rodzinnego wywiadu środowiskowego, wynika, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z mężem, synem oraz trzyosobową rodziną drugiego syna. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymuje od czerwca 2010 r. świadczenie emerytalne z ZUS r. w wysokości 491,77 zł miesięcznie, posiada również orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności (wydane na stałe). Mąż otrzymuje świadczenie emerytalne z MON, które w listopadzie 2010 r. wyniosło 684,44 zł i posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane do dnia 30 września 2013 r. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta J. G. z dnia 20 września 2010 r. wynika, że strona jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, położonego na terenie J. G. o powierzchni ogółem 1,7897 ha fizycznych użytków rolnych, co stanowi 0,7814 ha przeliczeniowego. Jest także wraz z mężem współposiadaczem gospodarstwa rolnego położonego na terenie miasta o pow. 1,9210 ha fizycznych użytków rolnych, co stanowi 0,9168 ha przeliczeniowych. Syn strony prowadzi własną działalność gospodarczą – agencję reklamową, z której w 2009 r. uzyskał miesięczny dochód w wysokości 105,78 zł. Drugi syn także prowadzi własną działalność gospodarczą, z której według zaświadczenia Urzędu Skarbowego w J. G. z dnia 25 października 2010 r. uzyskał w 2009 r. dochód w wysokości 13.031,63 zł, wynoszący miesięcznie 1085,96 zł. Z oświadczenia strony z dnia 3 grudnia 2010 r. wynika, iż wskutek huraganu został zniszczony częściowo dach budynku (wymienione składniki poszycia dachowego), a koszt usunięcia tej szkody wraz z robocizną wynosi 4000 zł. W oświadczeniu tym strona nie podała, że uszkodzeniu uległ także drugi dom, co podniosła dopiero w odwołaniu. Nie wykazała również żadnych strat w gospodarstwie domowym. W odwołaniu tym wskazała, że zniszczone sprzęty gospodarstwa domowego zostały wywiezione kontenerem w ramach zbiórki tego sprzętu. Organ stwierdził, że z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, że strona, jej mąż i syn zamieszkują w nowym budynku mieszkalnym, który nie ucierpiał w wyniku huraganu, gdyż uszkodzeniu uległa część dachu starego budynku mieszkalno- użytkowego, który jest położony również na posesji strony. Oba domy są ubezpieczone w PZU. W decyzji wskazano, że wiejący w nocy z 11 na 12 listopada 2010 r. silny wiatr uszkodził w starym budynku mieszkalnym część dachu. Ten parterowy budynek służy częściowo do prowadzenia działalności gospodarczej przez drugiego syna. W budynku tym syn zajmuje dwa pokoje z kuchnią wraz z konkubiną i ich córką. Nie ustalono aby rodzina ta poniosła jakiekolwiek straty w gospodarstwie domowym. Nie uległy zniszczeniu ściany, podłogi ani żadne inne sprzęty i przedmioty codziennego użytku. Z akt sprawy wynika, że uszkodzenia były widoczne z zewnątrz i nie było potrzeby wchodzenia pracownika socjalnego po niebezpiecznych, metalowych i stromych schodach na strych. Organ wskazał, że dokonał oceny sytuacji bytowej rodziny, potwierdził zaistnienie powstania szkody i jej rodzaj oraz rozmiar. Z załączonych przez stronę do odwołania dokumentów wynika, iż za szkodę wyrządzoną w dniu 12 listopada 2010 r. zainteresowana otrzymała od firmy ubezpieczeniowej PZU odszkodowanie w wysokości 1.243,10 zł, a wycena szacunkowa szkody dokonana przez uprawnionego przedstawiciela tej firmy wynosiła 809,60 zł. W kosztorysie tym nie ma żadnych informacji o stratach poniesionych w nowym budynku mieszkalnym. Wycena materialna szkody dokonana przez firmę ubezpieczeniową, przy pomocy uprawnionych do tego pracowników jest zdaniem organu I instancji najbardziej adekwatną oceną poniesionych przez wnioskodawczynię strat. W wycenie tej nie ma żadnych informacji o kosztach zniszczonego sprzętu gospodarstwa domowego. Wycena ta przeczy twierdzeniom strony w odwołaniu, że zniszczeniu uległ także sprzęt gospodarstwa domowego. Organ stwierdził, że wszystkie wnioski dotyczące udzielenia pomocy społecznej w wyniku zdarzeń losowych są ocenione przez organ I instancji pod względem rodzaju szkód, ich rozmiaru oraz zasobów i możliwości poradzenia sobie przez poszkodowanych z zaistniałą sytuacją - art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. I tak w pierwszej kolejności pomocą obejmuje się te osoby i rodziny, które poniosły znaczne straty w prowadzonych gospodarstwach domowych i podstawowym ich wyposażeniu. Zgodnie z art. 40 tej ustawy zasiłek celowy z tytułu strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany niezależnie od dochodu, i może nie podlegać zwrotowi. W myśl jednak art. 106 ust. 1 i 4 ustawy, pomoc ta wymaga wydania decyzji administracyjnej, która musi być poprzedzona wywiadem środowiskowym. Samo stwierdzenie wystąpienia szkody w wyniku zdarzenia losowego czy niszczącego działania sił przyrody nie jest podstawą do przyznania świadczenia skoro zasiłek ten może być przyznany. Obowiązkowy wywiad środowiskowy służy ustaleniu, czy wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację przy pomocy własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Wywiad ten został przeprowadzony w miejscu zamieszkania strony i posłużył do przeprowadzenia oceny szkód powstałych w wyniku zdarzenia losowego w gospodarstwie domowym, ich rodzaju i rozmiaru i możliwości poradzenia sobie rodziny z likwidacją tych szkód we własnym zakresie. Przyznane na ten cel zasiłki muszą odpowiadać możliwościom finansowym ośrodka – art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i przeważnie tylko w części zaspokajają potrzeby osób poszkodowanych. W sprawie organ I instancji wskazał, iż w 2011 r. na zadania własne gminy w formie zasiłków celowych, specjalnych zasiłków celowych i części zasiłków okresowych posiada do dyspozycji 1.500.000,00 zł. Z kwoty tej, 78.000,00 zł jest zabezpieczone na: sprawienie pogrzebu 70.000,00 zł, zakup opału dla podopiecznych w okresach grzewczych 250.000,00 zł, udział własny w zasiłkach okresowych 438.000,00 zł, co po potraceniu do rozdysponowani a w bieżącym roku pozostawia kwotę 742.00,00 zł. Na kwartał jest to więc kwota 185.500,00 zł, a na miesiąc jest to kwota 61.833,33 zł, która może być przeznaczona na zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe. W okresie od 1 stycznia 2011 r. do 8 marca 2011 r. na zasiłki celowe wydatkowano 161.179,00 zł obejmując pomocą 660 osób (rodzin). Średnia wysokość zasiłku wynosiła 111,54 zł. W tym samym okresie na zasiłki stałe i okresowe przeznaczono łącznie kwotę 954.595,77 zł wypłacając 3.416 świadczeń. Ze względu na fakt, iż kwota przeznaczona na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych celowych w okresie od 1 stycznia do 8 marca 2011 r. została przekroczona o kwotę 49.999,00 zł organ zmuszony jest wielokrotnie odmawiać udzielenia pomocy w formie pieniężnego zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego wnioskodawcom, których dochód przekracza ich kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z świadczeń z pomocy społecznej, a cel wskazany we wniosku o pomoc nie jest szczególnie uzasadnioną potrzebą bytową zagrażającą funkcjonowaniu osoby czy rodziny. Organ stwierdził, że zasiłki celowe czy specjalne zasiłki celowe stanowią niewielki procent przyznawanych świadczeń w ramach pomocy społecznej i są one przyznawane tylko wyjątkowo jako pomoc doraźna w szczególnie trudnych i nieprzewidywalnych przypadkach. W decyzji wskazano zatem, że oceniając sytuację bytową rodziny strony, w tym poniesione przez nią straty oraz własne zasoby i możliwości do poradzenia sobie ze skutkami huraganu z dnia 12 listopada 2010 r., nie znaleziono podstaw do przyznania stronie świadczeń z pomocy społecznej, tym bardziej, że strona otrzymała adekwatne do poniesionych szkód odszkodowanie od ubezpieczyciela. Za decyzją odmawiającą przyznania wspomnianego zasiłku przemawia fakt, że w wyniku zaistniałego zdarzenia strona nie poniosła żadnych strat w sprzęcie gospodarstwa domowego oraz zgromadzonym dobytku, który uniemożliwiałby jej rodzinie normalne funkcjonowanie. W związku z powyższym brak jest podstaw do udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej z funduszy pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji odwołująca się podniosła zarzuty dotyczące innych spraw administracyjnych. Odnośnie zaś zaskarżonej decyzji wskazała, że po wydarzeniach w dniach 11 i 12 listopada 20210 r. nie powołano komisji, nie sprawdzono stanu gospodarstwa na dzień dzisiejszy, nie zwrócono się do Rady Miasta J. G. o przyznanie zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Z przepisu art. 40 powołanej ustawy wynika, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1); zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W rozpoznawanej sprawie, aby móc wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, konieczne jest ustalenie następujących okoliczności – straty doznanej przez osobę lub rodzinę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, a także udokumentowanie tej straty. Okoliczności te zostały spełnione, gdyż niesporne jest, że w dniach 11 i 12 listopada 2010 r. w J. G. nastąpiły silne wiatry, które wywołały szkody w mieniu. Niesporne jest także, iż doszło do uszkodzeń budynku należącego do skarżącej i jej rodziny. Odnosząc się do sposobu rozpoznania niniejszej sprawy, Kolegium ustaliło, że po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzja wydana przez organ I instancji w sposób pełny odnosi się do konieczności należytego uzasadnienia treści wydanej decyzji. Zgodnie z wskazanym wyżej przepisem art. 40 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Określenie "może być przyznany" określa decyzję wydaną w tej sprawie jako decyzję o charakterze uznaniowym, gdyż wybór możliwości rozstrzygnięcia sprawy- przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia, oparte są na uznaniu administracyjnym. Nie oznacza to wszakże, że decyzja może być dowolna, gdyż rolą organu administracji publicznej jest należyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. W ocenie Kolegium powyższy aspekt decyzji został przez organ I instancji spełniony. W pierwszej bowiem kolejności wskazać trzeba, iż odwołująca się otrzymała świadczenie od ubezpieczyciela, z przeznaczeniem na pokrycie przynajmniej częściowe szkody, w postaci uszkodzenia budynku. A zatem szkoda wyrządzona zdarzeniem losowym przynajmniej częściowo została zaspokojona. Kolegium stwierdziło również, że wykazanie przez organ I instancji kwot, jakimi dysponuje na przyznawanie świadczeń, określenie wysokości przyznawanych świadczeń i brak wystarczających środków finansowych na przyznanie pomocy wszystkim oczekującym, spełnia warunki do możliwości ograniczenia wysokości pomocy lub jej odmowy w świetle przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stwierdza, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach finansowych pomocy społecznej. Dopuszczalne jest ustalenie pierwszeństwa przyznawania i wypłaty świadczeń w oparciu o ustalenia czy w wyniku klęski żywiołowej doszło do takich zniszczeń, które utrudniają normalne funkcjonowanie rodziny. Nie sposób bowiem dostrzec, że inaczej powinna być traktowana osoba lub rodzina, której bieżąca pomoc w wyniku klęski żywiołowej w ogóle umożliwi funkcjonowanie, a inaczej osoba lub rodzina, dla której poniesione szkody stanowią uciążliwość, są szkodami materialnymi, lecz nie powodują zakłócenia funkcjonowania. Istotne jest, że pomoc w formie zasiłku celowego nie ma być odszkodowaniem, czy świadczeniem pokrywającym całość poniesionych strat materialnych, lecz świadczeniem, które ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W przedmiotowej sprawie wobec przyznania odszkodowania od ubezpieczyciela i braku środków finansowych ze strony organu I instancji, a także wobec całościowego i należytego wyjaśnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym rozstrzygnięcie organu I instancji należało utrzymać w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podniosła zarzuty dotyczące działania Prezydenta Miasta J. G. i Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wskazała, że straty jakie poniosła w wyniku huraganu przewyższają kwotę 4.000 zł. Podała, że szklarnia nie była ubezpieczona, a kolejna trąba powietrzna przed Wielkanocą zerwała ponad 30 szyb w tej szklarni. Naprawa dachu nie jest zakończona, mimo że udało się okryć dach przed dalszą dewastacją przez czynnik pogodowy. Dodała, że w dniu 19 stycznia 2007 r. nastąpiło pierwsze zerwanie dachu w budynku mieszkalno-gospodarczym i szklarni obejmujące ¼ powierzchni, a koszt tej naprawy wyniósł 20.000 zł. Powołała się ponadto na okoliczności dotyczące innych prowadzonych postępowań administracyjnych. Zarzuciła brak powołania komisji po dniach 11 i 12 listopada 2011 r., brak sprawdzenia stanu gospodarstwa, brak zwrócenia się do Rady Miasta J. G. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego, błędną interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej udzieloną przez pracowników organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że w sprawie niesporne jest, iż w dniach 11 i 12 listopada 2010 r. w J. G. nastąpiły silne wiatry, które wywołały szkodę w mieniu. Niesporne jest także, iż doszło do uszkodzeń budynków należących do skarżącej i jej rodziny. Skarżąca otrzymała świadczenie od ubezpieczyciela, z przeznaczeniem na pokrycie przynajmniej częściowe, szkody w postaci uszkodzenia budynku, co oznacza, że szkoda wyrządzona zdarzeniem losowym przynajmniej częściowo została zaspokojona. Ponadto Kolegium podniosło, że skarga nie zawiera zarzutów wobec treści decyzji organu odwoławczego, lecz dotyczy większej ilości spraw i postępowań, które nie są przedmiotem niniejszej sprawy. Przeanalizowano należycie przesłanki możliwości przyznania stronie świadczenia, co zostało wykazane w treści wydanych decyzji. W ocenie Kolegium decyzje wydane przez organy obu instancji spełniają wymogi określone w przepisach kpa i ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wniosło jednocześnie, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rozpoznanie tej sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik skarżącej, adwokat ustanowiony z urzędu, pismem z dnia 23 września 2011 r. oświadczył, iż wyraża zgodę na przeprowadzenie postępowanie w trybie uproszczonym. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując, iż pomoc ta nie została opłacona przez skarżącą w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. W myśl ust. 2 tego przepisu, zasiłek ten może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3 tego przepisu). W myśl art. 7 tej ustawy pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14), klęski żywiołowej lub ekologicznej (pkt 15). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielnie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Ze sformułowania przepisu art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy "możne być przyznany" wynika, iż wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Organ administracji posiada zatem swobodę działania poprzez przyznanie lub odmowę przyznania tego świadczenia, określenie jego wysokości wraz z ewentualnym zastrzeżeniem zwrotu w całości lub w części. Sąd administracyjny jest zatem wyłącznie uprawniony do badania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził swoje rozstrzygnięcie wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z treści art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wynika, że przesłanką uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego jest wykazanie straty poniesionej w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., LEX nr 191791). W myśl art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kpa, jeżeli ustawa ta nie stanowi inaczej. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje naruszają powyższe zasady procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium bowiem, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego i przekazało, na podstawie art. 138 § 2 kpa, temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania w celu należytego wyjaśnienia: kwestii straty poniesionej przez skarżącą w wyniku huraganu w dniach 11 i 12 listopada 2010 r. i kwestii braku środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych, o których mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w zaskarżonej decyzji z dnia [...], nr [...], iż organ I instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego należycie wyjaśnił kwestię straty poniesionej przez skarżącą z uwagi na to, że w dniach 11 i 12 listopada 2010 r. miały miejsce silnie wiejące wiatry, które uszkodziły budynek należący do skarżącej i jej rodziny oraz że odszkodowanie otrzymane od ubezpieczyciela częściowo pokryło szkodę wyrządzona tym zdarzeniem losowym. Skarżąca bowiem we wniosku z dnia 23 listopada 2010 r. o przyznanie zasiłku celowego podała, że szkody poniesione w wyniku huraganu nie zostały oszacowane przez komisję, powołania której domagała się w pismach, poprzedzających złożenie wniosku, tj. w piśmie z dnia 17 listopada 2010 r. adresowanym do MOPS i w piśmie z dnia 15 listopada 2010 r. adresowanym do urzędu miasta. Organy orzekające w sprawie nie ustaliły rozmiaru i wysokości strat w budynkach należących do skarżącej. Z wywiadu środowiskowego z dnia 24 listopada 2010 r. wynika, że skarżąca wraz z mężem i synem zamieszkuje w nowym budynku mieszkalnym, natomiast drugi syn wraz z konkubiną i ich dzieckiem zamieszkują w starym budynku o charakterze mieszkalno – użytkowym, gdzie syn ten prowadzi działalność gospodarczą. Organy te przyjęły, iż uszkodzeniu uległa część dachu w starym budynku. Jednak nie wyjaśniły one jaka część dachu została uszkodzona i jakie składniki dachu uległy zniszczeniu, mimo że skarżąca w piśmie z dnia 3 grudnia 2010 r. podała, że do wymiany jest papa 20 m2, jętki, deski, kaletnica, deska szczytowa i oszacowała, że koszt usunięcia tej szkody wraz z robocizną wyniesie 4.000 zł. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy kosztorysu sporządzonego przez ubezpieczyciela wynika, że wartość końcowa kosztorysu naprawy dachu w starym domu wyniosła 433,50 zł. W celu ustalenia szkody w starym budynku mieszkalnym organy prowadzące postępowanie powinny były rozważyć dowód uzupełniający z dokumentów ubezpieczeniowych na podstawie, których ubezpieczyciel oszacował wysokość szkody na kwotę 1.243,10 zł i w dniu 24 listopada 2010 r. sporządził zawiadomienie o wysokości odszkodowania za szkodę powstałą w dniu 12 listopada 2010 r., które obejmowało szkodę z tytułu uszkodzenia: starego budynku mieszkalnego w wysokości 433,50 zł i nowego budynku mieszkalnego w wysokości 809,60 zł. Dokumentacja ta powinna mieć charakter pomocniczy, uzupełniający w kwestii oceny poniesionej straty. Organy te naruszyły w ten sposób art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto organy orzekające w sprawie powinny przeprowadzić dowód z oględzin uszkodzonego dachu w starym budynku, o których mowa w art. 85 § 1 kpa. Zaniechanie przez organy administracji przeprowadzenia dowodu z dokumentacji ubezpieczeniowej oraz dowodu z oględzin stanowi nausznie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 2 lutego 2011 r. wskazała, że uszkodzeniu uległ także nowy budynek mieszkalny. Z kosztorysu sporządzonego przez ubezpieczyciela wynika zaś, że naprawy w nowym domu wymagały rynny, a wartość końcowa kosztorysu wyniosła 809,60 zł. Błędne jest zatem twierdzenie organów, że w kosztorysie tym nie ma żadnej informacji o stratach poniesionych w nowym budynku mieszkalnym. Organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia jakiego rodzaju straty poniosła skarżąca w nowym budynku mieszkalnym, co tym samym ma wpływ na ocenę jakie straty poniosła skarżąca w należących do niej obu budynkach. Organy te naruszyły w ten sposób wspomniany art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W odwołaniu tym skarżąca wskazała również, że uszkodzona została szklarnia, która nie jest ubezpieczona oraz że w wyniku upadających drzew uszkodzony został płot. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły tych okoliczności, mimo że skarżąca już we wniosku z dnia 23 listopada 2010 r. podała, że poniosła szkody w budynkach inwentarskich i szklarniach, przy czym uszkodzenie obejmowało 100 m2 dachu szklarni. Ponadto w oświadczeniu z dnia 11 kwietnia 2011 r. wskazała, że koszt naprawy dachu szklarni wynosi 200 zł, naprawy płotu 450 zł, zaś naprawy szopy wynosi 400 zł. Okoliczności te, mogą mieć istotny wpływ na ustalenie wysokości straty (szkody), poniesionej przez skarżącą, zaś ich niewyjaśnienie oznacza również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa . Nie można się zgodzić z twierdzeniem organów orzekających w sprawie, iż skarżąca nie wykazała strat w sprzęcie gospodarstwa domowego i w zgromadzonym dobytku, uniemożliwiający normalne funkcjonowanie rodziny, co uzasadnia odmowę przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające w sprawie pominęły bowiem fakt, iż w wywiadzie środowiskowym (str. 5) znajdują się niespójności, gdyż w rubryce nr 9 ustalono, że rodzina posiada podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego, natomiast w podrubryce nr 9, w której należy stwierdzić jakich sprzętów brakuje rodzinie, określono, że brak ten dotyczy podstawowego sprzętu gospodarstwa domowego. Natomiast w pkt VII tego wywiadu obejmującym "ocenę sytuacji osoby (rodziny) i wnioski pracownika socjalnego" stwierdzono, że rodzina nie poniosła strat w gospodarstwie domowym, gdyż nie uległy zniszczeniu ściany, podłogi, sprzęty i przedmioty codziennego użytku. Organy te nie ustosunkowały się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, iż zniszczone sprzęty gospodarstwa domowego zostały wywiezione kontenerem w ramach zbiórki tego sprzętu. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż wycena dokonana przez ubezpieczyciela przeczy twierdzeniom skarżącej, iż zniszczeniu uległ także sprzęt gospodarstwa domowego. Organy te zaniechały bowiem przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego np. ze wspomnianej już wyżej dokumentacji ubezpieczeniowej, czy też wyjaśnień samej skarżącej i członków jej rodziny, ewentualnie wyjaśnień firmy zajmującej się zbiórką tego sprzętu w tym okresie. Powyższe oznacza, że brak sprzętu gospodarstwa domowego nie został przez organy należycie udowodniony, co skutkuje naruszeniem przez organy prowadzące postępowanie również i w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 iart. 80 kpa. W świetle powyższego przyjąć trzeba, iż organy administracji w ogóle nie wyjaśniły kwestii straty poniesionej przez skarżąca w wyniku huraganu, który miał miejsce w dniach 11 i 12 listopada 2010 r., obejmującej rodzaj i rozmiar wyrządzonej szkody. Oznacza to, że organ I instancji nie przeprowadził ponownego postępowania dowodowego w tym zakresie zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium z dnia [...]. Natomiast organ II instancji w zaskarżonej do Sądu ostatecznej decyzji z dnia 18 maja 2011 r. zaakceptował ten stan rzeczy, czym naruszył art. 138 § 2 kpa poprzez jego nie zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaniechanie przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w kwestii straty poniesionej przez skarżącą potwierdza sporządzona przez pracownika socjalnego notatka służba z dnia 24 marca 2011 r., z której wynika, że pracownik ten w dniu 24 listopada 2011 r. udał się do skarżącej w celu stwierdzenia szkód powstałych wskutek wichury z 11 na 12 listopada 2010 r. W notatce tej stwierdzono, że skarżąca wraz z synem zaproponowali pracownikowi wejście na strych, aby obejrzał szkodę od wewnątrz domu, na co pracownik nie wyraził zgody, gdyż jego zdaniem zniszczenia były widoczne z pozycji parterowej budynku i nie było potrzeby wchodzenia na strych. Pracownik socjalny stwierdził ponadto, że: "Szkoda była widoczna gołym okiem, kiedy stało się przed budyniem, a schody prowadzące na strych były strome, wąskie i nie posiadały zabezpieczenia w postaci obustronnych poręczy ochronnych. Ponadto zniszczenia powstałe w wyniku silnego wiatru nie były duże, z dachu oderwał się kawałek papy i spadło kilka dachówek." Jest to jedyna czynność podjęta przez organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu przez ten organ wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, wskutek uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji z dnia 26 stycznia 2011 r. odmawiającej przyznania tego świadczenia. Bezzasadne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, iż wycena dokonana przez firmę ubezpieczeniową jest najbardziej adekwatną oceną poniesionych przez skarżącą strat. W tej sytuacji szczegółowe wykazanie przez organy wysokości kwot przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych, specjalnych zasiłków celowych, zasiłków okresowych, czy też liczby osób (rodzin) korzystających z tej formy pomocy, jak również wskazanie średniej wysokości wypłaconego zasiłku, nie uzasadnia twierdzenia, iż organy te w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, skutkujący odmową przyznania skarżącej zasiłku celowego w wyniku straty poniesionej wskutek huraganu. Błędna jest natomiast interpretacja skarżącej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, w wyniku której zarzuciła ona, iż organy administracji nie zwróciły się do Rady Miasta w J. G. o wypłatę zasiłku celowego na pokrycie straty spowodowanej huraganem. Przepis ten stanowi, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do podejmowania przez radę gminy (miasta) uchwał w zakresie rozpoznawania wniosku o wypłatę zasiłków celowych, o których mowa w art. 40 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie posiada ona przymiotu wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).