IV SA/Wr 514/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) na rzecz adwokata M. W. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych oraz podatek VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art.art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 371 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy A.D., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] odmówił przyznania stronie uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w "obozie hitlerowskim". Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. ją oddalił. W związku z powyższym, A.D. złożył wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], Kierownik Urzędu odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Na takie rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. skargę oddalił. Następnie strona, po raz kolejny, zażądała wznowienia postępowania, a Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] odmówił jego wznowienia. Kolejne decyzje Kierownika Urzędu nie spowodowały przyznania wnioskodawcy uprawnień kombatanckich. Pismem z dnia 15 czerwca 2009 r., doprecyzowanym pismem z dnia 15 lipca 2009 r. A. D. złożył wniosek o wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]. W dniu 5 sierpnia 2009 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku jednak nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji własnej. Podniosła natomiast, iż wyżej wymienioną decyzją czuje się pokrzywdzona i wniosła o jej uchylenie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego organ orzekający uznał, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Z tego przepisu, wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak dalej podał organ orzekający, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 81/05) wskazał, że ze względu na treść art. 16 § 1 k.p.a. podstawową cechą aktu administracyjnego jest domniemanie jego prawidłowości (trwałości). Dla zastosowania trybu uregulowanego przepisem art. 154 § 1 k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy prawa dla żadnej ze stron postępowania; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, a ocena czy za zmianą lub jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. Dla wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną konieczne jest kumulatywne ziszczenie się wskazanych przesłanek. W niniejszej sprawie, po ustaleniu bezspornej kwestii, iż decyzja z dnia [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa, najistotniejszego znaczenia nabiera kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego, lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać konieczność zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Obecnie, strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów i nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności, by za wzruszeniem ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Pomimo, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony" to jego wyjaśnienie znaleźć można w orzecznictwie. Przytoczyć w tym miejscu należy tezę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (wyrok z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 428/04), w której stwierdza się, iż nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania, tj. w niniejszej sprawie decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...]. Dążenie do zmiany decyzji w oparciu o słuszny interes strony lub interes społeczny może być aktualne w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po dniu wydania decyzji ostatecznej (tak: NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 1991 r.; sygn. akt II SA 839/91, ONSA 1993/2/33). W niniejszej sprawie nie uległy zmianie, ani też nie ujawniły się żadne okoliczności, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki z art. 154 k.p.a. W skardze na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. wniósł o jej uchylenie w całości. Podniósł, że jest głęboko przekonany, iż mając na uwadze, przedstawione zresztą szczegółowo przez niego "losy wojenne", przysługują mu uprawnienia kombatanta. Wskazał, że przepisy ustawy z 1991 r. o kombatantach bardzo szeroko określiły, które osoby na miano kombatanta zasługują i w myśl tej ustawy jest on kombatantem. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Trwałość decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją. W niniejszej sprawie skarżący, precyzując wniosek z dnia 15 czerwca 2009 r., pismem z dnia 15 lipca 2009 r. poinformował organ, iż wnosi o wzruszenie decyzji ostatecznej z dnia [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Powyższe oświadczenie determinowało zarówno treść rozstrzygnięcia przez organy administracyjne, jak i zakres kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Przepis art. 154 §1 k.p.a. stwarza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa, zaś za wzruszeniem tego aktu przemawia interes społeczny lub słuszny interes samej strony. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. stanowi zatem rodzaj postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por.: B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 709 i nast., wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt I SA 1999/98, publ. LEX nr 48660). Badanie istnienia przesłanek z art. 154 k.p.a. nie może wszak odbywać się w całkowitym oderwaniu od podstaw prawnych wydania decyzji ostatecznej. W pierwszej kolejności należy bowiem wziąć pod uwagę, jaki charakter miała ta decyzja, a mianowicie, czy była rozstrzygnięciem związanym czy też miała charakter swobodny. Z decyzją swobodną, opartą na uznaniu administracyjnym, mamy do czynienia wtedy, gdy w określonym stanie faktycznym organ administracji publicznej ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia. Natomiast z decyzją związaną, gdy organ w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ administracyjny, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich niewątpliwie leży w jego interesie faktycznym. Interes ten jednak nie może być automatycznie uznany za "interes słuszny" w rozumieniu przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., tj. interes godny ochrony, czy też interes mający uzasadnienie społeczne (interes społeczny). Jednakże, decyzja wydana w takim przedmiocie nie jest decyzją uznaniową i to rzutuje na sposób uwzględnienia obu kryteriów pozasystemowych. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zobowiązany jest do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w przypadku stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich, zobowiązany jest do podjęcia decyzji o odmowie ich przyznania. Inne rozstrzygnięcie oznaczałoby bowiem przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich, pomimo braku ku temu przesłanek wynikających z art.art. 2-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. nr 42, poz. 371 ze zm.). Przesłanki przyznania tego rodzaju uprawnień są precyzyjnie wskazane, a decyzja wydana na ich podstawie ma bez wątpienia charakter decyzji nimi związanej. W tych okolicznościach bezcelowe byłoby analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nawet bowiem gdyby ustalono, że przesłanki te istotnie w sprawie zachodzą, to ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, sprzecznej z przepisami ustawy o kombatantach, a to stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. OSK 1667/04, LEX nr 171686) stwierdził, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym unormowaniu może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 wyżej powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163, poz. 1348).