IV SA/Wr 515/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia I. uchyla pkt II zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 lipca 2019 r. W. K. złożyła do B. Ośrodka Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny w B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. B. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] września 2014 r., zaliczające R. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 sierpnia 2014 r. Strona wniosła również o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o przyznaniu wnioskodawczyni od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki wnioskodawczyni. W związku z tym organ nie jest w stanie ustalić, czy niepełnosprawność powstała do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej. W odwołaniu od decyzji zainteresowana wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia uznania przez TK niekonstytucyjności części tej normy prawnej oraz naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego literalne zastosowanie. Strona wyjaśniła, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia lub po zakończeniu nauki w szkole, utraciło przymiot konstytucyjności. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony w wysokości 1.583,00 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa winna być rozpatrywana z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1b ustawy, wobec czego wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 lipca 2019 r., ponieważ wnioskodawczyni pobierała w tym okresie specjalny zasiłek opiekuńczy. Poza tym wyeliminowanie decyzji z dnia [...] października 2018 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego mogłoby nastąpić wyłącznie przed organem pierwszej instancji i wymagałoby uchylenia przez SKO decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2018 r. wywołałaby skutki jedynie na przyszłość i nie jest obecnie celowe uchylanie przez SKO decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na upływ okresu pobierania specjalnego zasiłku dla opiekuna. Stąd też organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od 1 listopada 2019 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zainteresowana wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2019 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich nieprawidłową wykładnię. Skarżąca argumentował, że wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i tym samym dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawczynię wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne skarżącej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, przy czym zagadnieniem spornym nie jest prawo do tego świadczenia, lecz ustalenie daty początkowej, od której świadczenie winno być przyznane, z uwagi na zbieg tego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był skarżącej uprzednio przyznany. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasadnie Kolegium uznało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r należy odczytywać łącznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wskazanego wyroku sądu konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie budziło zatem wątpliwości organu odwoławczego, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jest ona bowiem osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki, której sprawowanie wymagało od skarżącej zaprzestania wszelkiej aktywności zawodowej. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i co się z tym wiąże, daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.). W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z dnia 12 lipca 2019 r. skarżąca, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonała wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwróciła się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Żądanie skarżącej, wyrażone we wniosku z dnia 12 lipca 2018 r., jest jasne i zrozumiałe, ponieważ skarżąca dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego i wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania świadczenia korzystniejszego. Skarżąca nie zamierzała więc pobierać jednocześnie dwóch świadczeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18 i z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 985/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Należy zatem podzielić w całej rozciągłości pogląd reprezentowany w podanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację jej żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Cytowane już orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. Istniała zatem w tym zakresie możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego już od momentu złożenia przez nią wniosku, a której jednocześnie organ odwoławczy nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 360/19). Wbrew stanowisku SKO, powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie nie może być upływ okresu, na jaki został przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek skarżącej w dniu 1 sierpnia 2019 r. i już wówczas skarżąca winna uzyskać decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. Natomiast organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, pomimo odmiennego orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych. Nieprawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącej i pozbawiać ją przysługującego jej świadczenia od dnia złożenia wniosku. W efekcie skarżąca została pozbawiona należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za czteromiesięczny okres, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wypłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wniosek o przyznanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., został złożony przez skarżącą do organu pierwszej instancji w dniu 12 lipca 2019 r. Dlatego też, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane skarżącej od dnia złożenia wniosku, czyli od dnia 12 lipca 2019 r. Należało więc przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącą wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w dniu 12 lipca 2019 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez nią prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło to tym samym zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznanie stronie świadczenia począwszy od lipca 2019 r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego ustalenie. Kolegium w sposób nieuprawniony przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres krótszy, aniżeli wynikało to z daty złożenia przez nią wniosku. Zakwestionowana decyzja narusza zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też decyzję Kolegium należało uchylić w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c). Wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku, tj. w dniu 12 lipca 2019 r., skarżąca zrzekła się specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyzna prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.