IV SA/Wr 516/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 53 ust. 3 i 6, art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania D.B. od decyzji Starosty L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem 23 listopada 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że D. B. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L., po raz kolejny w dniu 4 sierpnia 2005 r., uzyskując status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Strona ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, który został przyznany do dnia 31 grudnia 2008 r. Niepełnosprawność datuje się od dnia 5 kwietnia 2000 r. Bezrobotna została skierowana do odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy, które na mocy umowy z dnia 27 września 2007 r. zawartej pomiędzy Starostą L. a L. Biblioteką Publiczną, miało odbywać się od dnia 8 października 2007 r. do dnia 7 kwietnia 2008 r. Przed rozpoczęciem przygotowania zawodowego lekarz stwierdził zdolność bezrobotnej do odbycia przygotowania zawodowego na stanowisku bibliotekarza. Decyzją z dnia [...] Starosta przyznał stronie od dnia 8 października 2007 r. prawo do stypendium w okresie odbywania przygotowania zawodowego w miejscu pracy w związku z jego rozpoczęciem. Stypendium było przez Urząd Pracy wypłacane w okresie od dnia 8 października 2007 r. do dnia 22 listopada 2007 r. W dniu 14 listopada 2007 r. pracodawca przesłał do Urzędu Pracy pismo informujące, iż D. B. od początku zawartej umowy przebywa na chorobowym, potwierdzonym zwolnieniem lekarskim wobec czego nie ma możliwości realizacji programu. Pismem z dnia 14 listopada 2007 r. Starosta poinformował pracodawcę, iż zgodnie z § 8 umowy nr [...] o odbywaniu przygotowania zawodowego przez bezrobotnych, umowa ta w stosunku do D. B. z dniem 23 listopada 2007 r. wygasa. Natomiast warunki dla pozostałych ośmiu bezrobotnych pozostają bez zmian. Pismo to, do wiadomości, otrzymała także strona. W następstwie, organ l instancji na podstawie art. 53 ust. 3 i 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia 30 listopada 2007 r., pozbawił stronę prawa do stypendium z dniem 23 listopada 2007 r. W uzasadnieniu decyzji m.in. podał, że pracodawca z dniem 23 listopada 2007 r. wypowiedział stronie umowę z powodu jej częstej absencji chorobowej, co powodowało brak możliwości realizowania celu, jakim jest zdobycie nowych kwalifikacji i umiejętności zawodowych poprzez praktyczne wykonywanie zadań na stanowisku według ustalonego programu. Stypendium zostało przyznane na okres odbywania przygotowania zawodowego w miejscu pracy, zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym, iż strona od dnia 23 listopada 2007 r. nie odbywa przygotowania zawodowego nastąpiła utrata tegoż stypendium. D. B. odwołując się od tej decyzji m.in. wskazała, że pierwsze zwolnienie lekarskie otrzymała od lekarza pierwszego kontaktu na okres od dnia 8 października 2007 r. do dnia 31 października 2007 r., z powodu zawrotów głowy, skoków ciśnienia i bólów kręgosłupa. Jednocześnie otrzymała skierowanie do specjalisty neurologa. Dnia 10 października 2007 r. uzyskała skierowanie do szpitala, ponieważ dolegliwości były tak silne, że nie pozwalały na codzienne funkcjonowanie. Następnego dnia udała się do szpitala, jednak termin przyjęcia na oddział wyznaczono na dzień 23 listopada 2007 r. Jak wskazała odwołująca się, otrzymała dalsze zwolnienie lekarskie już od lekarza neurologa, od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 22 listopada 2007 r., które przedłożyła w PUP po powrocie ze szpitala. W szpitalu przebywała od dnia 23 listopada 2007 r. do dnia 7 grudnia 2007 r. Strona do odwołania dołączyła kartę leczenia szpitalnego oraz kopię dalszego zwolnienia lekarskiego od dnia 23 listopada 2007 r. do dnia 17 grudnia 2007 r. Dodatkowo podała, że przygotowanie zawodowe w L. Bibliotece Publicznej załatwiła dzięki własnej inicjatywie. Ponadto, jest to jej drugie przygotowanie zawodowe. Pierwsze odbywała na poczcie i choć wówczas odczuwała już wspomniane dolegliwości, to odbyła je do końca. Teraz też zależało jej na pracy lecz pogarszające się zdrowie nie pozwoliło na jej wykonywanie. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie strony oraz dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzja ta uprawomocniła się. Pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. strona wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w L. w sprawie dalszej wypłaty stypendium, powołując się na decyzję organu odwoławczego. W odpowiedzi Starosta, pismem z dnia 27 marca 2008 r., poinformował bezrobotną, iż w związku z otrzymaną interpretacją Ministerstwa odnośnie możliwości rozwiązania umowy odbywania przygotowania zawodowego przed okresem zawartym w umowie, a tym samym zaprzestania wypłaty stypendium z dniem rozwiązania umowy, decyzję Wojewody z dnia ...] przesłano do ponownego rozpatrzenia. Ewentualna wypłata stypendium nastąpi po zakończeniu postępowania. Starosta, pismem z dnia 23 marca 2008 r., wystąpił do Wojewody D. o rozważenie zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia 11 stycznia 2008 r. Ostatecznie, po uzyskaniu odpowiedzi na powyższe, Starosta L. pismem z dnia 9 maja 2008 r. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody D. z dnia [...]. Minister właściwy do spraw pracy, w ramach sprawowanego nadzoru, decyzją z dnia [...] Nr [..] stwierdził nieważność decyzji Wojewody D., wskazując na niewłaściwe zastosowanie przez ten organ przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Treść wskazanego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przyjęcie zatem przez organ odwoławczy innego jego rozumienia, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Decyzji tej strona nie kwestionowała. Wojewoda D. ponownie rozpoznając odwołanie strony stwierdził, że Starosta L. i L. Biblioteka Publiczna w § 8 umowy z dnia 27 września 2007 r. Nr [...] o organizację przez bezrobotnych przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wprowadzili zapis o brzmieniu: "Urząd Pracy po zasięgnięciu opinii Pracodawcy może rozwiązać umowę o zorganizowanie przygotowania zawodowego w przypadku nie realizowania celu tego przygotowania zawodowego jakim jest zdobywanie nowych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych poprzez praktyczne wykonywanie zadań zawodowych na stanowisku pracy według ustalonego programu, spowodowanego częstą absencją chorobową". Umowa na mocy tego zapisu, odnośnie D. B. została rozwiązana z dniem 23 listopada 2007 r. W sprawie bezsporne jest to, iż strona posiadająca status osoby bezrobotnej została skierowana do odbycia przygotowania zawodowego na stanowisko młodszego bibliotekarza w L. Bibliotece Publicznej. W aktach sprawy znajdują się dwa oświadczenia, które strona podpisała: - z dnia 8 marca 2007 r., iż przyjmuje do wiadomości możliwość rozwiązania umowy o zorganizowanie stażu/przygotowania zawodowego w miejscu pracy, w przypadku braku realizowania celu stażu/przygotowania zawodowego jakim jest nabycie praktycznych umiejętności do wykonywania zawodu spowodowanego częstą absencją chorobową bezrobotnego skierowanego na staż/przygotowanie zawodowe w miejscu pracy; - z dnia 28 września 2007 r., iż przyjmuje do wiadomości, że zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 20 kwietnia o promocji zatrudnienia (...) zachowuje prawo do stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za które na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Organ l instancji przyznając stronie stypendium dla bezrobotnego od dnia 8 października 2007 r. zastosował art. 53 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...), zgodnie z którym starosta może skierować na okres 6 miesięcy bezrobotnych do odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy, bez nawiązania stosunku pracy. Natomiast orzekając o utracie przez D.B. prawa do stypendium oparł swoje rozstrzygniecie na ust. 6 art. 53 stanowiącym, iż bezrobotnemu w okresie odbywania stażu lub przygotowania zawodowego w miejscu pracy do wykonywania zawodu przysługuje stypendium w wysokości zasiłku wypłacane przez starostę. Istota tej normy prawa (art. 53 ust. 6) sprowadza się do tego, że osobie bezrobotnej, która odbywa staż lub przygotowanie zawodowe przysługuje stypendium. Zatem (a contrario) osobie, która nie odbywa stażu lub nie aktywizuje się zawodowo w formie przygotowania do zawodu, stypendium nie przysługuje. Strona od pierwszego dnia trwania przygotowania zawodowego, tj. od dnia 8 października 2007 r. nieprzerwanie do dnia 31 lipca 2008 r. była niezdolna do wykonywania pracy. Przepis art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia (...) dotyczący zachowania prawa do zasiłku, stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa dotyczy zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy osób bezrobotnych odbywających staż lub przygotowanie zawodowe. Skoro odbywanie przygotowania zawodowego zostało przerwane, ponieważ rozwiązano z dniem 23 listopada 2007 r. umowę o odbywanie przygotowania zawodowego przez D. B., to w konsekwencji ustało prawo do pobierania przez stronę stypendium z tytułu odbywania tegoż przygotowania zawodowego. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. B. przywołała podobną argumentację co w odwołaniu. Nadto podniosła, że po otrzymaniu decyzji Wojewody z dnia [...] i pisma PUP z dnia 27 marca 2008 r., nie była informowana o jakichkolwiek działaniach PUP w L. O kolejności zdarzeń, po jej piśmie z dnia 3 kwietnia 2008 r., została poinformowana w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w art. 3 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i w § 3, a także na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 omawianej ustawy. Kontrola ta obejmuje badanie zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.); dalej: ustawa. Przepisy tego aktu prawnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy starosta może skierować na okres do 6 miesięcy bezrobotnych, o których mowa w art. 49 pkt 2-7, do odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy, bez nawiązywania stosunku pracy. Dalej przepisy przewidują, że staż i przygotowanie zawodowe w miejscu pracy odbywają się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie. Przy ustalaniu programu powinny być uwzględnione predyspozycje psychofizyczne i zdrowotne, poziom wykształcenia oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego, oraz że nadzór nad odbywaniem stażu lub przygotowania zawodowego w miejscu pracy przez bezrobotnego sprawuje starosta. Pracodawca po zakończeniu realizacji programu, o którym mowa w ust. 4, wydaje opinię zawierającą informacje o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych pozyskanych w trakcie stażu oraz o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego, kwalifikacjach lub umiejętnościach zawodowych pozyskanych w trakcie przygotowania zawodowego. Starosta wydaje bezrobotnemu zaświadczenie o odbyciu stażu lub przygotowania zawodowego. Ustęp 6 cytowanego art. 53 ustawy przewiduje, że bezrobotnemu w okresie odbywania stażu lub przygotowania zawodowego w miejscu pracy do wykonywania zawodu przysługuje stypendium w wysokości 140 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, wypłacane przez starostę; przepisy art. 41 ust. 6 oraz art. 80 stosuje się odpowiednio. Za okres, za który przysługuje stypendium, zasiłek nie przysługuje. Art. 80 ustawy natomiast stanowi, że bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku, stypendium lub dodatku szkoleniowego za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca rejestrując się jako osoba bezrobotna spełniała w dniu rejestracji warunki do uzyskania skierowania do odbycia przygotowania zawodowego, bowiem do dnia 31 grudnia 2008 r. miała orzeczony lekki stopień niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. o stopniu niepełnosprawności z dnia 24 maja 2007 r.). Skierowanie skarżącej do odbycia przygotowania zawodowego nastąpiło zgodnie z zacytowanymi wyżej przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem, osoba korzystająca z uprawnień wynikających ze statusu bezrobotnego winna poddać się obowiązkom bezrobotnego, wynikającym z przepisów ustawy. Jak wynika z przeprowadzonej analizy akt sprawy Starosta L. w dniu 27 września 2007 r. zawarł z L. Biblioteką Publiczną umowę, zgodnie z którą m.in. skarżąca została skierowana do odbycia przygotowania zawodowego na stanowisku młodszego bibliotekarza w tej placówce. W umowie przewidziano zapis, po myśli którego: Urząd Pracy po zasięgnięciu opinii Pracodawcy może rozwiązać umowę o zorganizowanie przygotowania zawodowego w przypadku nie realizowania celu tego przygotowania zawodowego jakim jest zdobywanie nowych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych poprzez praktyczne wykonywanie zadań zawodowych na stanowisku pracy według ustalonego programu, spowodowanego częstą absencją chorobową skierowanego bezrobotnego (§ 8 umowy). W aktach sprawy znajdują się oświadczenia, podpisane przez skarżącą, w których m.in. potwierdziła przyjęcie do wiadomości możliwości rozwiązania umowy o zorganizowanie przygotowania zawodowego w miejscu pracy, w przypadku braku realizowania celu tego przygotowania, jakim jest nabycie praktycznych umiejętności do wykonywania zawodu, spowodowanego częstą absencją chorobową bezrobotnego skierowanego na przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, a także treści art. 80 ustawy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, wobec wskazanego zapisu umowy, stanowisko zajęło Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Departament Rynku Pracy stwierdzając, że długie przebywanie skierowanego na zwolnieniu lekarskim słusznie skutkowało rozwiązaniem umowy stażowej za obopólnym porozumieniem Pracodawcy i Starosty. Celem umowy stażowej jest bowiem zapewnienie wykonania stażu zgodnie z programem. Jeśli bezrobotny przebywa na tak długim zwolnieniu lekarskim, iż wykonanie programu stażu jest niemożliwe należy uznać za dopuszczalne rozwiązanie umowy stażowej. Umowa taka jest tylko niejako środkiem umożliwiającym odbycie stażu zgodnie z zasadami wskazanymi w ustawie, rozporządzeniu oraz zgodnie z programem danego stażu. Jeśli programu stażu nie można wykonać niecelowe jest dalsze trwanie fikcyjnego stażu. Podobne stanowisko wyrażono w decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 maja 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody D. z dnia [...] podkreślając jednocześnie, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu oraz przygotowania zawodowego w miejscu pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 185, poz. 1912 ze zm.) poprzez użycie słowa "w szczególności" pozwala na wprowadzanie do umów także innych elementów nie wymienionych w tym przepisie. Zwrócił przy tym uwagę, iż powinny to być takie uregulowania, które mieszczą się w zakresie instrumentu, jakim jest staż (przygotowanie zawodowe) określony w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w wyżej wskazanym rozporządzeniu. Sąd pogląd ten podzielił. Decyzją z dnia [...] skarżącej przyznano od dnia 8 października 2007 r. prawo do stypendium w wysokości 538,30 zł brutto miesięcznie w okresie odbywania przygotowania zawodowego. W kolejnym miesiącu Dyrektor Biblioteki Legnickiej skierował do Powiatowego Urzędu Pracy w L. informację, że skarżąca od początku zawartej umowy korzysta ze zwolnień lekarskich wobec czego nie istnieje możliwość realizacji programu przygotowania zawodowego. W następstwie, umowa na mocy której skarżąca została skierowana do odbycia przygotowania zawodowego, przestała w tym zakresie z dniem 23 listopada 2007 r. obowiązywać, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia jej z tym dniem, decyzją pierwszoinstancyjną, prawa do stypendium. Stanowisko to słusznie podtrzymał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Art. 53 ust. 6 ustawy wprost stanowi, że stypendium przysługuje w okresie odbywania przygotowania zawodowego. Zatem, w sytuacji kiedy bezrobotny nie odbywa tego przygotowania, nie ma podstaw do wypłaty stypendium z tego tytułu. Nie ulega wątpliwości, że kiedy umowa o przygotowanie zawodowe przestała wobec skarżącej obowiązywać, przygotowanie zostało przerwane i nie było już podstaw do dalszego wypłacania jej stypendium. Dodać jeszcze tylko można, że z wyżej wskazanych powodów w sprawie nie może też znaleźć zastosowania art. 80 ustawy. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.