IV SA/Wr 516/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1794/20 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, II. stwierdza bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych, IV. oddala dalej idącą skargę, V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 stycznia 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek M. Z. z dnia 18 stycznia 2019 r., obywatela Ukrainy, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski w celu podjęcia pracy. W dniu 12 października 2020 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w załatwieniu wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1794/20: I. stwierdził przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.900 złotych; V. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 lipca 2021 r. strona pismem z dnia 9 lipca 2021 r. wezwała organ do wykonania wyroku i podała numer rachunku bankowego. W dniu 2 sierpnia 2021 r. wpłynął do organu prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy. W dniu 28 września 2021 r. strona pismem z dnia 27 września 2021 r. wniosła o przyśpieszenie postępowania i wydanie decyzji oraz uzupełniła złożone dokumenty. W dniu 1 października 2021 r. wpłynęło do organu wezwanie strony z dnia 29 września 2021 r. do wykonania prawomocnego wyroku. W dniu 25 listopada 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony do WSA z dnia 22 listopada r. na bezczynność organu. W dniu 29 listopada 2021 r. skierowano do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju pismo w sprawie przekazania zasądzonej sumy i zwrotu kosztów postępowania sądowego (łącznie 2.497 zł). W dniu 3 grudnia 2021 r. organ poinformował o terminie załatwienia sprawy do dnia 3 lutego 2022 r. i wezwał stronę do dostarczenia w terminie 7 dni potwierdzenia legalności pobytu na terytorium RP. W dniu 22 grudnia 2021 r. wpłynęło do organu pismo strony z dnia 20 grudnia 2021 r. wyjaśniające podstawy legalnego pobytu strony w Polsce, a także strona uzupełniła złożone dokumenty. W dniu 21 lipca 2022 r. wpłynęło do organu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2022 r. o odrzuceniu skargi strony. W dniu 2 września 2022 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 31 sierpnia 2022 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W dniu 2 września 2022 r. wpłynęła do organu również skarga strony z dnia 31 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na niewykonanie wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2021 r. Strona wniosła o wymierzenie organowi grzywny, przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła niewykonanie punktu III prawomocnego wyroku i nie wydanie decyzji na wniosek strony. Strona wskazała, że brak zezwolenia na pobyt powoduje frustrację i utratę wiary w prawidłowe funkcjonowanie organów administracji publicznej. Strona utraciła nadzieję, że decyzja zostanie wydana. W dniu 20 października 2022 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 20 listopada 2022 r. oraz wystosował do Komendanta Placówki Straży Granicznej Wrocław Strachowice wniosek o udostępnienie informacji granicznej, wskazując przedział czasowy, podlegający sprawdzeniu od 11 grudnia 2016 r. do 18 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 października 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 29 września 2021 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 179420, tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie 14 dni. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1794/20, wraz z aktami administracyjnymi sprawy, doręczony został organowi w dniu 2 sierpnia 2021 r. (data na prezentacie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III. Wykonane zostały tylko punkty IV i V omawianego wyroku. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas załatwienia przez organ sprawy, zaistniały. W następnej kolejności wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ma - w ocenie Sądu - charakter rażący zważywszy, że mimo wskazanego przez Sąd 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy, przez 4 miesiące organ nie podjął jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania punktu III wyroku. Dopiero po złożeniu przez stronę pisma z dnia 27 września 2021 r. o przyśpieszenie rozpoznania sprawy, wezwania do wykonania wyroku z dnia 29 września 2021 r. i kolejnej skargi do WSA z dnia 22 listopada 2021 r., organ w dniu 3 grudnia 2021 r. wystosował do strony wezwanie o wyjaśnienie legalności pobytu na terenie RP. Należy zauważyć, że przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku skierowano w dniu 29 listopada 2021 r. do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju pismo w sprawie przekazania zasądzonej sumy i zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący w skardze do WSA. potwierdził wykonanie przez organ punktu IV i V wyroku. Skarżący odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia 20 grudnia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 22 grudnia 2021 r. Jednakże organ nie podejmował żadnych czynności przez kolejne 10 miesięcy. Dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia z dnia 31 sierpnia 2022 r. i wreszcie skargi do WSA na niewykonanie wyroku organ wystosował do Komendanta Placówki Straży Granicznej Wrocław Strachowice wniosek o udostępnienie informacji granicznej, wskazując przedział czasowy, podlegający sprawdzeniu od 11 grudnia 2016 r. do 18 stycznia 2019 r. Do dnia wydania niniejszego wyroku brak jest informacji od organu, dotyczącej wydania decyzji w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Uznając w związku z powyższym skargę za zasadną, w ramach przysługujących kompetencji, Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu przedmiotowego wyroku przez Sąd za rażącą, opierając się na przepisach art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł, mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Sąd natomiast częściowo uwzględnił wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, przyznając sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. W skardze żądanie to poparto jedynie ogólnym uzasadnieniem. Skarżący ograniczył się bowiem do wskazania, że brak zezwolenia na pobyt powoduje frustrację i utratę wiary w prawidłowe funkcjonowanie organów administracji publicznej. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Skarżący, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinien zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Należy również mieć na uwadze, że Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, która dostatecznie, zdaniem Sądu, wypełnia rolę dyscyplinującą na przyszłość. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku doszedł do przekonania, że z uwagi na upływ czasu po wydaniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. konieczne jest również przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Dalej idącą skargę Sąd oddalił. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się wpis od skargi 200 zł i koszty zastępstwa procesowego 480 zł.