IV SA/Wr 517/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania "dofinansowania pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie się" oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji z dnia [...] Nr [...] wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w sprawie odmowy przyznania "dofinansowania pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie się" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm./ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynika, iż wnioskiem z dnia 24 maja 2007r. S. C. zwróciła się do GOPS w R. z prośbą o pomoc w postaci "zasiłku celem dofinansowania pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie się". Strona wskazała przy tym na decyzję Kierownika GOPS w R. z dnia [...] Nr [...]. Pożyczka przyznana wnioskodawczyni tą decyzją w kwocie 8.500 zł w formie bezgotówkowej została w całości przeznaczona na zakup drzewek owocowych. Według kosztorysu, ogólny koszt założenia sadu to 13.540 zł. Wnioskodawczyni nie otrzymała więc ok. 5.000 zł. Kwota ta miałaby być przeznaczona na ochronę sadu przed zwierzętami (siatka ogrodzeniowa), zakup pompy i węża, zakup środków ochrony roślin. W obecnej sytuacji finansowej strony (wychowuje sześcioro dzieci) jakiekolwiek nakłady związane z utrzymaniem sadu stanowią nadmierne obciążenie budżetu rodziny. Wnioskodawczyni do dziś ponosi koszty założenia sadu, który nie przynosi jeszcze dochodu. W związku z tym S. C. poprosiła o umożliwienie jej dalszej pielęgnacji i prowadzenia sadu tak aby w przyszłości nie pozostawać na utrzymaniu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik GOPS w R., na podstawie m. in. art. 43 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 uchwały Nr XVI/91/04 Rady Gminy w R. z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie określenia zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz zasad zwrotu tych świadczeń, odmówił S. C. przyznania "dofinansowania pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie się". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] strona otrzymała pożyczkę na usamodzielnienie w wysokości 8.500 zł z przeznaczeniem na zakup drzewek owocowych i założenie sadu według przedłożonego kosztorysu. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy kwota świadczenia nie może przekroczyć 10 krotnej minimalnej płacy. Wysokość świadczenia jakie strona otrzymała było zgodne z powołaną uchwałą. Strona nie wniosła odwołania od decyzji przyznającej pożyczkę co oznaczało, że się z nią zgodziła. Ponadto zakupione drzewka zostały obsadzone na działce będącej własnością Agencji Nieruchomości Rolnych aktualnie dzierżawionej przez I. M., a nie deklarowanej działce będącej własnością I. M. W odwołaniu od wskazanej decyzji S. C. nie zgodziła się z nią. W jej ocenie należy się jej pomoc w formie zasiłku na dofinansowanie. Sytuacja materialna strony jest bardzo trudna - utrzymuje się ona wraz z szóstką dzieci z zasiłku rodzinnego i pomocy społecznej. Po dokonaniu opłat pozostaje kwota nieadekwatna do potrzeb rodziny. Skarżąca podkreśliła, że o pożyczkę na usamodzielnienie starała się w celu zaprzestania w przyszłości korzystania z pomocy społecznej. Obecnie brakuje jej narzędzi ogrodniczych, pompy i węża do nawadniania oraz środków ochrony roślin. Strona nie mogła zmniejszyć ilości liczby drzew z uwagi na to, że w przyszłości prowadzenie sadu byłoby nieopłacalne. Nadto część drzew nie przyjęła się, została złożona reklamacja i do dzisiaj nie ma odpowiedzi w tej sprawie. S. C. nie zgodziła się także z zarzutem posadzenia drzew na niewłaściwej działce. W związku z powyższym poprosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt i wniesionego odwołania stwierdza, co następuje. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. W myśl art. 43 ust. 2 ustawy pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Z powołanych przepisów prawa wynika jednoznacznie, iż pomoc pieniężna na usamodzielnienie może być udzielona w dwóch formach - jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Konieczne więc jest, w przypadku wniosku strony, ustalenie z nią, o którą z wymienionych form pomocy się ubiega. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni zwróciła się do GOPS w R. o pomoc w postaci "zasiłku celem dofinansowania pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie". Z powyższych przepisów nie wynika aby ustawodawca przewidział taką formę pomocy. Nie wiadomo czy S. C. ubiega się o kolejną pożyczkę na ekonomiczne usamodzielnienie (jedną pożyczkę otrzymała już na mocy decyzji Kierownika GOPS w R. z dnia [...] Nr [...] oraz umowy z dnia [...]) czy też może oczekuje jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Zatem kwestie te należałoby jednoznacznie ustalić i wyjaśnić z wnioskodawczynią. Nadto Kolegium wskazuje, iż decyzja w sprawie pomocy pieniężnej lub rzeczowej na ekonomiczne usamodzielnienie jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym, co w sposób szczególny zobowiązuje organ do przeprowadzenia skrupulatnego postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie. Zgodnie z art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza treści zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] dowodzi, iż nie zawiera ona uzasadnienia prawnego - nie wiadomo, który z przepisów prawa stanowił podstawę prawną do odmowy przyznania świadczenia ani też, który z przepisów prawa organ zastosował. Ogólne wskazanie, w podstawie prawnej art. 43 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 uchwały Rady Gminy nie czyni zadość powyższemu wymogowi. Nie przekonuje również uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że udzielenie pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie w wysokości 10 - krotnej minimalnej płacy nie wyklucza udzielenia kolejnej pożyczki, a także możliwości przyznania dodatkowo jednorazowego zasiłku celowego na ten cel. Użycie przez ustawodawcę alternatywy nierozłącznej w postaci słowa "lub" w art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że mogą być przyznane obie wskazane formy pomocy jednocześnie albo każda z nich osobno, przy czym tylko zasiłek celowy może być przyznany jeden raz i to w ograniczonej wysokości. Nadto nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż uchwała Rady Gminy ogranicza wysokość pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie do 10 krotnej płacy minimalnej. Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej i dotyczy wyłącznie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Ograniczenie co do wysokości pomocy dotyczy więc tylko jednej z form pomocy jaką jest w wspomniany zasiłek i nie ma wpływu na wysokość pożyczki. Zatem argument uzasadniający odmowę pomocy okolicznością, iż strona już otrzymała świadczenie w określonej wysokości - nie znajduje swojego uzasadnienia w przepisach prawa. Wobec tego rozważając kwestie przyznania pomocy stronie, w zależności od ustalenia, która forma pomocy wchodzi w grę, należałoby przede wszystkim zbadać jak strona już wykorzystała przyznaną pomoc, jakie są prognozy co do powodzenia inwestycji i czy ewentualna dalsza pomoc spełniłaby swój cel jakim jest ekonomiczne usamodzielnienie się strony w przyszłości. Organ powinien rozważyć też czy dysponuje środkami finansowymi na ten cel i czy ewentualne przyznanie stronie kolejnego świadczenia nie wpłynie na zdolność Ośrodka świadczenia pomocy innym potrzebującym. Oprócz tego w sprawie należy przeprowadzić wywiad środowiskowy, co wynika wprost z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zarzucając stronie zrealizowanie inwestycji na innej działce aniżeli zadeklarowanej, organ I instancji nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska. Przede wszystkim nie wskazano, z którego dokumentu wynika to zobowiązanie (w umowie brak jest takiego zastrzeżenia), a także brak jest analizy skutków takiego działania strony z punktu widzenia zasadności oraz racjonalności wydatkowanych środków pieniężnych i jego wpływu na realizację celu umowy. W szczególności chodzi o zbadanie czy posadzenie drzewek owocowych na działce należącej do Agencji Nieruchomości Rolnych, a nie na działce należącej do I. M., powoduje wzrost ryzyka niepowodzenia inwestycji np. czy istnieje możliwość rozwiązania umowy dzierżawy przedmiotowej działki przez Agencję, a co za tym idzie brak dalszej możliwości uprawiania działki i w perspektywie pozbawienie sensu całego przedsięwzięcia jaką jest pomoc stronie w ekonomicznym usamodzielnieniu. Mając na uwadze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz konieczność uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie - orzeczono jak w osnowie. W skardze na powyższą decyzję S. C. sformułowała zarzuty dotyczące nieprawidłowości w funkcjonowaniu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. oraz działań podejmowanych przez Kierownika i jego zwierzchnika oraz pracowników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonując kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdzi naruszeń uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji posiadało braki. Zostały one przekonująco i w pełni wyłożone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Akceptując jej motywy Sąd nie uznał za wskazane powtarzać tego co powinien wypełnić organ pierwszej instancji w dalszym postępowaniu pozasądowym. Wyliczanie tych czynności byłoby w tym miejscu bezprzedmiotowe. W przekonaniu natomiast Sądu czynności te przekraczały zakaz postępowania uzupełniającego określonego art. 136 kpa. Odnośnie zgłoszonych zarzutów skargi wskazać należy, iż właściwość rzeczową sądów administracyjnych określa przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Katalog spraw wymienionych w tym unormowaniu nie obejmuje skarg na działalność administracji publicznej. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.