IV SA/Wr 52/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Karolina Sdzuj, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2022 r. nr SKO 4304/393/22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Z. K. (dalej: strona, skarżący) złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Decyzją z 21 listopada 2022 r. Burmistrz Gminy Wołów (dalej: organ I instancji) odmówił stronie przyznania wnioskowanego dodatku. Stwierdził, że zgromadzone informacje, zawarte we wniosku o dodatek węglowy i dane pozyskane z rejestrów publicznych (baza CEEB) potwierdzają, że w gospodarstwie domowym strony główne źródło ogrzewania tworzy kocioł zasilany drewnem kawałkowym. Paliwo stałe w postaci węgła kawałkowego zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków po terminie – dnia 5 września 2022 r. Jako podstawę odmowy organ podał art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 ze zm. - dalej: u.d.w.). W odwołaniu strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wyjaśniła, że dokonała korekty w związku z tym, że posiada kocioł na paliwa stałe. Dodał, że z uwagi na przebyta operację usunięcia woreczka żółciowego nie jest w dyspozycji fizycznej by pozyskiwać drewno na opał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Dowodziło, że warunki nabywania prawa do dodatku węglowego oraz zasady, tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość tego dodatku określa ustawa (u.d.w.). Wskazało, że aktualnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, dodatek węglowy przysługuje – co do zasady – w dwóch przypadkach: - po pierwsze, jeżeli źródło ogrzewania zostało "do dnia 11 sierpnia 2022" wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. - albo po tym dniu, ale tylko w przypadku, gdy główne źródło ogrzewania zostało wpisane lub zgłoszone po raz pierwszy do CEEB, o których mowa w art. 27g ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków; zgodnie z tym przepisem właściciel (...) lokalu składa (...) deklarację o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw (...) w terminie 14 dni od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła ciepła lub źródła spalania paliw. Zaznaczyło, że według art. 2 ust. 3 u.d.w., przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego Zdaniem Kolegium - stosownie do obowiązujących przepisów - główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego (wskazane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego) musi być wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków (CEEB): - do dnia 11 sierpnia 2022 r., - albo po tym dniu, ale tylko w przypadku, gdy główne źródło ogrzewania zostało wpisane lub zgłoszone po raz pierwszy do CEEB. Kolegium zaznaczyło, że skoro faktem powszechnie znanym jest, że są kotły na paliwo stałe, w których można stosować zamiennie węgiel i drewno kawałkowe, ustawodawca przesądził, jakie będzie podstawowe źródło informacji w tym zakresie. Dalej podniosło, że strona w styczniu 2022 r. złożyła deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla budynku położonego w R. [...], w której wskazała, że źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe, a w zakresie rodzajów stosowanych w kotle paliw stałych – spośród czterech rodzajów paliw (....) zaznaczyła wyłącznie "drewno kawałkowe". We wrześniu 2022 r. strona złożyła kolejną deklarację dla tego samego budynku, w której obok drewna kawałkowego podała węgiel i paliwa węglopochodne. SKO podsumowało, że skoro w ustalonym przez ustawodawcę terminie "do dnia 11 sierpnia 2022 r." strona zgłosiła do CEB, że używanym przez nią w gospodarstwie domowym paliwem jest drewno kawałkowe, to organ I instancji zasadnie odmówił przyznania stronie dodatku węglowego. Organ II instancji podniósł, że ustawodawca nie przewiduje sytuacji, w której w toku postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego dokonuje się zmiany danych zawartych w zgłoszonej przed 11 sierpnia 2022 r. do CEB deklaracji poprzez zmianę rodzaju stosowanych paliw. W skardze na decyzję SKO skarżący zakwestionował stanowisko organów orzekających w sprawie uznając, że spełnia przesłanki do przyznania mu dodatku węglowego. Odpowiadając na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Spór między stronami dotyczy zasadności przyznania skarżącemu dodatku węglowego w sytuacji zgłoszenia, po dniu 11 sierpnia 2022 r. faktu korzystania ze źródła ciepła zasilanego węglem. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (u.d.w.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Zgodnie z art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący - 29 sierpnia 2022 r. - złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona przez skarżącego 31 stycznia 2022 r. W deklaracji tej - jako źródło ciepła - skarżący wskazał kocioł na paliwo stałe przy stosowaniu - jako paliwa stałego – "drewna kawałkowego". We wrześniu 2022 r. skarżący złożył korektę deklaracji podając - jako stosowane paliwo stałe –"drewno kawałkowe" oraz "węgiel i paliwo drewnopochodne". Odmowa przyznania dodatku węglowego przez orzekające w sprawie organy została oparta o pierwotnie dokonany przez skarżącego wpis w bazie CEEB (w zakresie rodzaju stosowanego paliwa). Stwierdzono mianowicie, że wiążące dla sprawy są dane z deklaracji złożonej przed upływem ustawowego terminu (datowanego na 11 sierpnia 2022 r.), które w przypadku skarżącego nie spełniają przesłanki określonej w u.d.w. Skarżący natomiast, odnosząc się do argumentacji organu I instancji, w odwołaniu oznajmił, że aktualnie, rodzajem stosowanego przez niego paliwa stałego do kotła jest węgiel. Jednocześnie skarżący – we wrześniu 2022 r. - złożył korektę deklaracji, w której uwzględnił powyższą okoliczność. Kolegium nie podjęło jednak żadnych czynności zmierzających do weryfikacji twierdzeń skarżącego. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Stanowisko organów nie mogło zyskać akceptacji w świetle rozwiązań wprowadzonych do ustawy o dodatku węglowych na skutek kolejnych nowelizacji istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Ustawodawca, mocą art. 50 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967), obowiązującym od 20 września 2022 r., w art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a w brzmieniu: "Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności (podkreślenie Sądu): 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768), 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Zgodnie zaś z art. 52 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, prowadzonych na podstawie ustawy o dodatku węglowym, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, co znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z przywołanego art. 2 ust. 15a u.d.w., weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku węglowego ma charakter wszechstronny (otwarty) i nie polega wyłącznie na sprawdzeniu danych ujętych w centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z 31 maja 2023 r., II SA/Gl 301/23; CBOSA). Okoliczności faktyczne istotne dla ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie dodatku węglowego mogą zostać tym samym ustalone nie tylko w oparciu o wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. źródło informacji, lecz także przy wykorzystaniu innych środków dowodowych, o czym przesądza użyty w ust. 15a zwrot "w szczególności". Zwrócić należy także uwagę na kolejną nowelizację u.d.w., dokonaną ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236), obowiązującą od 3 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak w przypadku przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 15 września 2023 r., ma ona zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Na skutek tej nowelizacji, w art. 2 u.d.w. - stosownie do treści art. 26 pkt 1 lit. b) - dodano ust. 15f i ust. 15g. W treści wprowadzonych regulacji określono, iż w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (ust. 15f). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 15g). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 5 maja 2023 r. (II SA/Gl 210/23; CBOSA), które to stanowisko w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, z treści powołanych regulacji nowelizujących u.d.w. wynika jasno, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych. Powyższe odbywa się poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w jej gospodarstwie domowym. Cel tych przepisów polega więc niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Nie sposób przy tym pominąć, że w świetle wspomnianych regulacji dodatek węglowy może zostać przyznany także osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 15f tej u.d.w., jak również osobie, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z zapisem art. 2 ust. 15g tej u.d.w. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że dodatek węglowy tym bardziej może zostać przyznany osobie, która zgłosiła ww. źródło ogrzewania do ewidencji w trybie korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet w sytuacji, gdy dokonała tego po dniu 11 sierpnia 2022 r., jak miało to miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. W wyniku nadanego - na skutek omówionych wyżej nowelizacji - brzmienia przepisom ustawy o dodatku węglowym, ustawodawca obliguje organ orzekający do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego przez gospodarstwo domowe osoby ubiegającej się o dodatek węglowy, które to ustalenia winny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych (źródeł informacji), w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: K.p.a.). W sprawie, mimo posiadania wiedzy o korekcie deklaracji wskazującej, jako źródło ciepła, kocioł na paliwo stałe (na węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) nie dokonano dalszych wyjaśnień w tym przedmiocie, czym naruszono ww. przepisy K.p.a. (także art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a.). Organ (SKO) winien dopuścić z urzędu dowody przemawiające za wyjaśnieniem sprawy, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest zatem wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego. W świetle powyższego, nie można było podzielić stanowiska, że wiążące dla rozpoznania sprawy były jedynie dane z deklaracji złożonej przed upływem ustawowego terminu. Bez wątpienia w sprawie naruszono także przepisy art. 2 ust. 15a u.d.w. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku i dokona powtórnej oceny przesłanek warunkujących nabycie przez skarżącego prawa do dodatku węglowego, przeprowadzając wywiad środowiskowy w trybie art. 2 ust. 15b u.d.w. (o wyniku którego Sąd na tym etapie nie przesądza), celem weryfikacji oświadczeń o wykorzystywanym źródle ogrzewania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.