IV SA/Wr 520/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 520/14 | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 17 czerwca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, Sędziowie, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Z. R., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia utrzymującego, w mocy postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzji uchylającej w całości decyzję odmawiającą przyznania zasiłku okresowego, , , oddala skargę, , Zaskarżonym Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu wniosku Z. R. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium) - postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) - odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) utrzymującego w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2013 r. ([...]), odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2013 r. ([...]), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012 r. ([...]), uchylającej w całości, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2012 r. ([...]), odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku okresowego, i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144, art. 127 § 3 i art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie spraw, w których Kolegium wydało 12 postanowień, między innymi opisane na wstępie. We wniosku wyraził swoje niezadowolenie z zupełnie innych postanowień Kolegium - wydanych w dniu 6 lutego 2014 r. i dotyczących zupełnie innej decyzji organu pierwszej instancji - z dnia 5 sierpnia 2013 r. W sprawach rozpatrywanych na posiedzeniu w dniu 6 lutego 2014 r. skarżący nie akceptuje bowiem faktu, że jego wniosek o zmianę decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 154 k.p.a. został przez Kolegium przekazany Prezydentowi Wrocławia i uważa, iż "trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym". Jeśli chodzi o opisane na wstępie postanowienie skarżący postawił zarzut orzekania "w tym samym składzie jak w zaskarżonych orzeczeniach, co jest niezgodne z prawem" oraz twierdzi, że "Uzasadnienie postanowienia Kolegium jest kuriozalne i nacechowane demagogią. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania w nowej sprawie w trybie nadzwyczajnym łamie prawo w sposób rażący, gdyż jego orzeczenia nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, skazując stronę postępowania administracyjnego na śmierć z głodu". Kolegium utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdziło, że w postanowieniu z dnia 27 lutego 2014 r. organ wyczerpująco opisał okoliczności faktyczne oraz prawne, które zadecydowały o odmowie stwierdzenia nieważności. Kolegium orzekając ponownie w sprawie uznaje wyjaśnienia za prawidłowe i kompletne, nie znajdując żadnych podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia i do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]). Zdaniem Kolegium wszelkie działania strony i Kolegium stają się pozbawione jakiegokolwiek wpływu na rzeczywistość. Jakiekolwiek byłoby rozstrzygnięcie i uzasadnienie orzeczenia Kolegium, skarżący będzie z niego niezadowolony. Niezależnie od ilości podań składanych w Kolegium, organ odwoławczy nie zmieni sytuacji życiowej skarżącego. Kolegium podkreśliło, że okresie kilkunastu miesięcy, z inicjatywy skarżącego, organ prowadził wiele postępowań dotyczących decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania pomocy społecznej z 2012 r. uchylonej zresztą przez Kolegium (sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, SKO [...]). Dalej Kolegium podało, że nie jest w stanie zrozumieć, w jaki sposób załatwienie kolejnych spraw związanych (coraz bardziej odlegle) z ww. decyzją organu pierwszej instancji zgodnie z żądaniem skarżącego miałoby wpłynąć na jego sytuację życiową. Jeśli chodzi o kasacyjną decyzję Kolegium [...], skarżący domagał się już jej zmiany ([...]), żądał stwierdzenia nieważności decyzji ([...]), stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ([...]) oraz stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ([...]). Złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ([...]) oraz domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego po rozpatrzeniu tego wniosku ([...]). Rozpatrzywszy wniosek o ponowne rozpatrzenie ostatniej sprawy, podobnie jak skład orzekający w dniu 27 lutego 2014 r., Kolegium nie stwierdziło, aby postanowienie z dnia 26 listopada 2014 r. ([...]) obarczone było którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ szczegółowe odnoszenie się do poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności w postanowieniu z dnia 27 lutego 2014 r. skarżący uznał za "demagogię", Kolegium zdecydowało się poprzestać na ww. wyjaśnieniach. Odnosząc się do zarzutu "orzekania w tym samym składzie" Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia z dnia 26 listopada 2013 r. ([...]) wydał zupełnie inny skład, niż orzekał w dniu 27 lutego 2014 r. W dniu 20 czerwca 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na sześć postanowień Kolegium z dnia 13 maja 2014 r. ([...]), domagając się "Wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich orzeczeń wydanych w sprawie przez Kolegium, gdyż naruszają prawo w sposób rażący odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie na złożone wnioski o stwierdzenie nieważności, gdyż trwa nadal zawisłość w sprawie przed organem odwoławczym". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentacje wydaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej skrót p.p.s.a.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Zważyć przy tym należy, że przedmiotem oceny sądowej było jedynie postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tegoż Kolegium z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...] - wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności postanowienia tegoż Kolegium z dnia 26 listopada 2014 r., nr [...]. Istotny zatem w niniejszej sprawie jest przepis art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia ogólną zasadę trwałości tak decyzji administracyjnych, jak i postanowień. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia uregulowane zostało przepisami art. 156 k.p.a. do art. 159 k.p.a. I tak wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /postanowienia następuje na żądanie strony lub z urzędu (art.157 § 2 k.p.a.). Przedmiotem zaś postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest jedynie ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji/postanowienia, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.. Z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję/postanowienie stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji /postanowienia lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, nie wiążą organu nadzoru. W niniejszym postępowaniu nie można było zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, z tej to przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji/postanowienia z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja/postanowienie. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji/postanowienia, a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy. Tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego. Analiza akt sprawy, jak i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającego go postanowienia Kolegium z dnia 27 lutego 2014 r. - mając przy tym na uwadze, że istnienie jednej z przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste - nie pozwala na stwierdzenie, by kwestionowane przez skarżącego postanowienie Kolegium z dnia 26 listopada 2014 r., nr [...] dotknięte było jedną z wad określonych w w/w art. 156 § 1 k.p.a. Treść wydanych w niniejszej sprawie, a zaskarżonych do Sądu postanowień Kolegium, pozwala zaś na stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ze szczególną starannością i wnikliwością przeprowadziło postępowanie celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji/postanowienia jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczenia wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie organu dotknięte jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać należy, że treść decyzji/postanowienia - pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625). Sąd podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W niniejszej sprawie jak trafnie przyjęło Kolegium, nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniu prawa bowiem nie zaistniały w niej niezbędne przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. W sprawie brak jest bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zasadne jest tutaj odwołanie się do teorii gradacji wad orzeczenia i odróżnienie wadliwości decyzji/postanowienia, powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.8, W-wa 2006, s 745-746). Zważyć należy, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791). Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji/postanowienia polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Uwzględniając powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy, Sąd nie dopatrzył się w zakwestionowanym przez skarżącego postanowieniu Kolegium, istnienia podstawy prawnej do stwierdzenia jego nieważności na mocy art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że skarżący swojego wniosku nie uzasadnił szczegółowo, nie wskazał, w czym konkretnie upatruje zaistnienia wskazanych przez siebie podstaw stwierdzenia nieważności, jakie dokładnie uchybienia, jego zdaniem, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium . Na podkreślenie zasługuje, stanowisko Kolegium, które z urzędu oceniło, przedstawiając w tym względzie bardzo szczegółową argumentację i trafnie wywodząc, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., a z którą to oceną Sąd w pełni się zgadza. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji.