IV SA/Wr 520/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 września 2024 r. nr SKO 4532.279.2024 w przedmiocie uchylenia decyzji i uznania świadczeń pielęgnacyjnych za nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka z dnia 23 lipca 2024 r. (nr OPS.436.02.24). Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpoznaniu odwołania T. S. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka (dalej: organ pierwszej instancji) z 23 lipca 2024 r. w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i ustaliło, że świadczenia pielęgnacyjne wypłacone stronie na podstawie decyzji z 15 września 2022 r., za okres od 8 lutego do 31 maja 2024 r., w łącznej wysokości 11.230,70 zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegającymi zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie. Jako podstawę prawną decyzji podało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm. - dalej: u.ś.r.). Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji - decyzją z 15 września 2022 r. - przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2022 r. do 31 maja 2024 r. Decyzja ta została zmieniona w zakresie wysokości przyznanego świadczenia decyzjami z 11 stycznia 2023 r. i z 11 stycznia 2024 r. Organ pierwszej instancji, powołaną na wstępie decyzją, uznał świadczenia pielęgnacyjne wypłacone stronie za okres od 8 lutego 2024 r. do 31 maja 2024 r., w łącznej wysokości 11.230,80 zł, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, a także określił termin zwrotu tych należności (od 1 sierpnia 2024 r. do 29 sierpnia 2024 r.). Nie zgadzając się z ww. decyzją, skarżący wniósł odwołanie. SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty sprawy jw. Uzasadniało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Stwierdziło, że uznanie świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane wymaga spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, zaistnienia po przyznaniu prawa do świadczenia rodzinnego okoliczności powodujących jego ustanie albo zawieszenie lub zmianę w zakresie jego realizacji. Po drugie, pouczenia osoby pobierającej świadczenie o tym, że zaistnienie określonych okoliczności wywołuje powyższe skutki prawne. Po trzecie, ustalenia, że świadczeniobiorca wiedział o zaistnieniu okoliczności mającej wpływ na ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymania ich wypłaty, a mimo to nie dopełnił obowiązku niezwłocznego zawiadomienia organu o ich wystąpieniu. SKO zauważyło, że od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1-3 i 5 ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b u.ś.r.). Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8 u.ś.r.). Kolegium podniosło, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne (art. 25 ust. 1 u.ś.r.). SKO informowało, że według art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429), osoby, którym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, albo od dnia wejścia wżycie tej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Dalej Kolegium dowodziło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., tj. relewantnym dla załatwienia rozpatrywanej sprawy), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). "Zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.). Zdaniem SKO, wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może w okresie, na który świadczenie ma być przyznane pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy SKO zauważyło, że strona - 8 lutego 2024 r. - rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej, o czym powiadomiła organ wypłacający świadczenie pielęgnacyjne dopiero 28 maja 2024 r., mimo że - zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. - obowiązana była to uczynić niezwłocznie (od razu). Uznało, że podjęcie wykonywania działalności gospodarczej przez stronę oznaczało utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Według Kolegium, strona miała świadomość tego, że powinna poinformować niezwłocznie organ gminy o rozpoczęciu działalności zarobkowej (gospodarczej). Mianowicie, w decyzji z 15 września 2022 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego przedstawiano uwarunkowanie prawne wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz zawarto pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Natomiast w piśmie z 4 października 2023 r. (doręczonym 6 października 2024 r.) wskazano wprost, że "uwaga: opisane wyżej, nowe warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które będą obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. nie dotyczą osób, które, na zasadzie praw nabytych, będą pobierać to świadczenie na podstawie przepisów dotychczasowych (w oparciu o przepis przejściowy - art. 63 u.ś.w.) [...] przepisy normujące zasady pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2024 r. dotyczą jedynie opiekunów [...], gdzie prawo do świadczeń powstało po 1 stycznia 2024 r.". W ocenie SKO, nie można mówić o działaniu strony w dobrej wierze, gdyż ta dopuściła się niedbalstwa (nie zachowała szczególnej ostrożności). Kolegium podsumowało, że wypłacone stronie świadczenia pielęgnacyjne za okres od 8 lutego 2024 r. do 31 maja 2024 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi (w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.) i - jako takie - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. SKO podjęło rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż - po pierwsze - organ pierwszej instancji określił kwotę wypłaconych stronie świadczeń pielęgnacyjnych z naruszeniem art. 17 ust. 4 u.ś.r. Po drugie, organ określił termin zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych i odsetek ustawowych za opóźnienie, do czego nie ma podstawy prawnej. Końcowo Kolegium poinformowało, że - stosownie do art. 30 ust. 9 u.ś.r. - organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Strona może zatem zwrócić się o udzielenie jej którejś z ww. ulg. W skardze na decyzję SKO skarżący wskazał na brak wystarczającego pouczenia o obowiązkach związanych z rozpoczęciem działalności gospodarczej, tj. o obowiązku bezzwłocznego zgłoszenia rozpoczęcia działalności i o tym, że każda aktywność gospodarcza, nawet bez generowania przychodów, z automatu wyklucza prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że np. treść pisma z 4 października 2023 r. była bardzo długa, zbyt ogólna i trudna do zrozumienia, co mogło wprowadzać w błąd. W szczególności, w piśmie informowano, że "uchylony został warunek rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" dla opiekunów dzieci do ukończenia 18-go roku życia. Skarżący wywiódł, że sposób przedstawienia tych informacji mógł wprowadzać w błąd, a brak jednoznacznych wyjaśnień przyczynił się do jego błędnego zrozumienia. Skarżący zaznaczył, że działał w dobrej wierze i w zaufaniu do urzędu. Wskazał na nadmierną surowość decyzji. Akcentował niejednoznaczność przepisów i błędne informacje w przestrzeni publicznej. Podkreślił, że nowe przepisy wprowadzone od stycznia 2024 r. budziły wiele wątpliwości interpretacyjnych. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o: uchylenie decyzji SKO; uznanie, że świadczenia pielęgnacyjne wypłacone mu za okres od 8 lutego do 31 maja 2024 r. nie są nienależnie pobranymi; w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, o umorzenie obowiązku zwrotu należności w całości lub w części, ew. rozłożenie kwoty na raty, mając na uwadze jego sytuację życiową i finansową. Odpowiadając na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta nie znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym. Spór w sprawie dotyczy zastosowania w stosunku do skarżącego regulacji art. 30 ust. 1 u.ś.r. który stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (ust. 2 pkt 1). Regulacja art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy - po wydaniu prawidłowej decyzji ustalającej prawo do świadczenia rodzinnego i w okresie jej funkcjonowania w obrocie i realizacji - zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia, tak w zakresie jego wysokości, jak i z punktu widzenia dalszego jego wykonywania (wypłaty). Dodatkowo istotnym jest, aby beneficjent świadczenia był uprzednio prawidłowo pouczony o warunkach, które muszą być spełnione, aby dane świadczenie uzyskać, a następnie - zgodnie z obowiązującymi przepisami - kontynuować korzystanie z przyznanej formy pomocy, ze świadomością możliwych przesłanek braku prawa do ich pobierania i sposobu postępowania w sytuacji ich ewentualnego zaistnienia. Osoba pobierająca już świadczenie winna więc uzyskać od organu pomocowego jasną informację, w jakiej sytuacji utraci prawo do przysługującej jej formy pomocy państwa i konsekwencjach braku zgłoszenia takiej zmiany organowi wypłacającemu. Przez świadczenie nienależnie pobrane należy rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że wystąpiła okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., winno być sformułowane i przedstawione konkretnemu wnioskodawcy w taki sposób, że zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów wnioskodawca miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenie o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać w sposób jasny, czytelny i w pełni dla niej zrozumiały pouczona o sytuacjach, w których świadczenie pobrane może być uznane za nienależnie pobrane i podlegać zwrotowi. Z powyższych rozważań wynika, że organy obu instancji błędnie zastosowały w sprawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Bezspornym w sprawie jest, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącemu decyzją z 15 września 2022 r. (zmienioną w zakresie wysokości przyznanego świadczenia decyzjami z 11 stycznia 2023 r. i z 11 stycznia 2024 r.). W ww. decyzji przedstawiano uwarunkowanie prawne wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz zawarto pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne (art. 25 ust. 1 u.ś.r.). Natomiast w piśmie z 4 października 2023 r. (doręczonym 6 października 2024 r.) wskazano wprost, że "uwaga: opisane wyżej, nowe warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które będą obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. nie dotyczą osób, które, na zasadzie praw nabytych, będą pobierać to świadczenie na podstawie przepisów dotychczasowych (w oparciu o przepis przejściowy - art. 63 u.ś.w.) [...] przepisy normujące zasady pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2024 r. dotyczą jedynie opiekunów [...], gdzie prawo do świadczeń powstało po 1 stycznia 2024 r.". Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ocena, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., wymaga uwzględnienia celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje (por. wyrok z 6 czerwca 2023 r., I OSK 1365/22, opubl. w CBOSA). W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego obowiązkiem organów było poczynienie ustaleń w zakresie okoliczności determinujących prawo skarżącego do tego świadczenia, a następnie wykazanie, że doszło do przyjęcia świadczenia w złej wierze, przy czym świadomość braku przysługiwania świadczenia winna być odniesiona do udzielonego pouczenia. Zdaniem Sądu, rozpoczęcie przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej (okoliczność w sprawie niesporna) stanowiło przeszkodę do dalszego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na to, czy była to działalność dochodowa, czy też nie. Wynika to z treści art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Rozpoczynając działalność gospodarczą skarżący winien powiadomić o tym fakcie organ wypłacający to świadczenie, czego nie uczynił. Należy odpowiedzieć jednak na pytanie, czy skarżący był odpowiednio pouczony o powyższym obowiązku przez organ. W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Samo przywołanie w pouczeniu decyzji treści art. 25 ust. 1 u.ś.r., zaś w piśmie z 4 października 2023 r. informacji o pobieraniu świadczenia na dotychczasowych zasadach, nie potwierdza, że organ jasno, czytelnie i w pełni dla niej zrozumiały pouczył stronę, że rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej, która nie generuje przychodów i nie wyklucza sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką rodzi sytuację, w której świadczenie rodzinne jest pobierane nienależnie. Oczywiście, skarżący mógł analizując dokładnie poszczególne - powołane w decyzji - przepisy ustawy dojść do takiego wniosku, lecz nie sanowałoby to braku jego należytego pouczenia przez organ. Tym samym błędna jest - dokonana przez organy obu instancji - ocena okoliczności faktycznych sprawy prowadząca do niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. wykazania, że doszło do przyjęcia świadczenia w złej wierze. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do właściwego zastosowania w sprawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. w rozumieniu zaprezentowanym wyżej i rozważenia umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.