IV SA/Wr 526/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 25 września 2024 r. nr VI/39/24 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia spółki ze 100% udziałem gminy pod nazwą Spółka Mieszkaniowa - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Kamiennej Górze postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu D. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W dniu 25 września 2024 r. Rada Miasta Kamienna Góra podjęła uchwałę nr VI/39/24 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia spółki ze 100% udziałem gminy pod nazwą S. - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (dalej również: uchwała). Aktem tym zmieniony został § 3 i § 5 uchwały nr LXII/354/2001 Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 30 października 2001 r. w sprawie utworzenia spółki ze 100% udziałem gminy pod nazwą S. - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Uchwała określiła przedmiot działalności ww. spółki gminnej (§ 3) oraz powierzyła jej wykonanie Burmistrzowi Miasta i Gminy Kamienna Góra stanowiąc, że będzie on uprawniony do ustalenia treści umowy spółki i powołania członków jej rady nadzorczej. Pismem z dnia 22 października 2024 r. D. K. (dalej: skarżący), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na uchwałę. Wskazanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 16 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320) poprzez naruszenie zasad zapewniających zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców zamówień publicznych jak również próbę obejścia przepisów powołanej ustawy w zakresie konkurencyjnych trybów udzielania zamówień publicznych. Skarżący wskazał ponadto, że treść podjętej uchwały różni się od treści projektu uchwały opublikowanego przed sesją Rady Miasta Kamienna Góra w Biuletynie Informacji Publicznej oraz, że podjęta uchwała nie może zostać wykonana. W treści skargi skarżący podnosi, że zapisy uchwały, określające przedmiot działalności gminnej spółki pod nazwą S. - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., narażają go na szkodę w postaci możliwości utraty spodziewanego zysku, jako przedsiębiorcy, z tytułu realizacji zamówienia w ramach procedury zamówień publicznych udzielanych przez Gminę Kamienna Góra. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kamienna Góra wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę, względnie o jej oddalenie. Pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w wyniku podjęcia uchwały, stosownie do wymogu z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.). W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia 7 lutego 2025 r., oświadczył, że cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten, w brzmieniu istotnym z punktu widzenia okoliczności badanej sprawy, stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest powołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle powyższych przepisów skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy lub zarządzenie jej organu wykonawczego może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, skarga - jako niedopuszczalna - podlega odrzuceniu. Wyjaśniając kwestię interesu prawnego, którego naruszenie kreuje legitymację skargową wskazać należy, że jego istotą jest związek sytuacji podmiotu powołującego się na ten interes z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnoszący się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1039/21). Strona skarżąca musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09). Tym samym dla dopuszczalności skargi na uchwałę nie wystarczy skonstatowanie jej sprzeczności z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. Posiadanie interesu prawnego oznacza powołanie się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ponadto, powinien to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Skarżący, wnosząc skargę, musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały było dokonanie zmian w uchwale Rady Miasta Kamienna Góra kreującej spółkę z udziałem Gminy Kamienna Góra w celu wykonywania zadań własnych gminy o charakterze użyteczności publicznej. W rozpoznawanym przypadku uchwała zmieniła zapisy odnoszące się do przedmiotu działalności ww. spółki, stanowiąc, że będzie on obejmował wykonywanie takich zadań własnych Gminy jak: zarządzanie powierzonymi spółce nieruchomościami gminnymi, utrzymanie ciągów jezdnych, pieszych, gminnych dróg, chodników, placów, terenów zielonych, słupów tablic ogłoszeniowych, szaletów miejskich (§ 1 pkt 1). Ponadto uchwała powierzyła Burmistrzowi Miasta Kamienna Góra jej wykonanie przyznając temu organowi kompetencję do ustalania treści umowy spółki oraz powoływania członków rady nadzorczej spółki. Co w niniejszej sprawie istotne, uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W tym względzie należy odróżnić akty normatywne stanowiące akty prawa miejscowego, od aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, które mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Powołane przepisy stanowią, iż: 1) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2); 2) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1); 3) jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9). W rozpoznawanym przypadku ustalenia przyjęte przez Radę Miasta Kamienna Góra nie były adresowane na zewnątrz i nie kształtowały bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała posiada wewnętrzny charakter, wiążący organy gminy i z istoty swej nie przyznaje żadnych praw ani nie kreuje żadnych obowiązków w odniesieniu do podmiotów prawa pozostających poza strukturą administracji publicznej. Uchwała nie kształtuje zatem bezpośrednio sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej jako akt prawa wewnętrznego wiążący organ wykonawczy gminy. Nie narusza w konsekwencji indywidualnego interesu prawnego skarżącego, nie wywołuje również bezpośrednio skutków materialnoprawnych. Zaskarżona uchwała posiada bardziej charakter organizacyjny, regulując przedmiot działalności gminnej osoby prawnej i w związku z tym nie zawiera żadnych wiążących postanowień, które mogłyby dawać skarżącemu jakiekolwiek prawa jak również nie rodzi też w sposób bezpośredni żadnych obowiązków po stronie skarżącego. Wskazać przy tym należy, że sytuacja skarżącego, jako przedsiębiorcy potencjalnie zainteresowanego w przyszłości uzyskaniem udzielenia przez Gminę Kamienna Góra zamówienia publicznego, nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zaskarżonym aktem lecz wynika z zupełnie innych aktów. Jeżeli skarżący uznaje, że Gmina Kamienna Góra jako zamawiający dokonała niezgodnej z przepisami Prawa zamówień publicznych czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, zaniechała czynności w tym postępowaniu czy też w ogóle zaniechała przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub zorganizowania konkursu na podstawie ustawy będąc do tego zobowiązaną, to płaszczyzną, na jakiej skarżący może dochodzić swoich roszczeń w tym zakresie jest Prawo zamówień publicznych. Na ww. działania i zaniechania zamawiającego przysługuje bowiem odwołanie wnoszone do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (art. 513 w zw. z art. 514 ust. 1 Prawa zamówień publicznych). Przedmiotowe uprawnienia skarżącego, jako wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego, są w ocenie Sądu niezależne od sposobu regulacji przedmiotu działalności gminnej osoby prawnej, który to przedmiot może być zbieżny z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. Wobec powyższego zapisy kwestionowanej uchwały nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, które to naruszenie mogłoby stanowić przesłankę do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Brak jest bowiem normy prawnej, która chroniłaby skarżącego przed takimi okolicznościami jak rozwiązanie podjęte w zaskarżonej uchwale, tj. określenie przedmiotu działalności spółki prawa handlowego z udziałem gminy czy też uprawnień jej jedynego wspólnika jakim jest gmina. Odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia 7 lutego 2025 r. oświadczenia pełnomocnika skarżącego o cofnięciu skargi należy wskazać, że oświadczenie to mogło doprowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jedynie w przypadku postępowania, które zostało skutecznie wszczęte. Wskazać w tym kontekście trzeba, że skuteczność wszczęcia postępowania sądowego uwarunkowana jest stwierdzeniem, że skarga nie zawiera braków, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu, tj. nie podlega odrzuceniu z przyczyn podanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Wobec braku w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, co jest dla dopuszczalności skargi wymagane przez przepis szczególny, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu, zawarte w pkt II sentencji postanowienia, znajduje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.