IV SA/Wr 530/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko E. J. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. , decyzją z dnia [...] r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w przedmiocie odmowy przyznania D. P. świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko E. J. od dnia [...] r. do dnia [...]r. W dniu [...] r. D. P. wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę E. J. ur. [...] r. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r. oświadczyła, że wniosek złożyła w celu uzyskania wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r. Jednocześnie prosi o nie wydawanie decyzji na nowy okres zasiłkowy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko E. J. w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), stwierdził, iż zdaniem organu rozstrzygającego nie ma możliwości wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 3a powołanej ustawy w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r., załączając do niego m.in. wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. W dniu [...] złożyła oświadczenie, że w okresie od dnia [...] r. do [...] r. nie składała wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za wnioskowany przez stronę okres. Od powyższej decyzji D. P. wniosła odwołanie, w którym domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia za okres od [...] r. do [...] r. Podnosi, iż zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca. Twierdzi, że została ukarana za błędy i nieprawidłowości w orzekaniu o niepełnosprawności. Ponadto w ocenie strony naruszone zostały przepisy art. 8 i 9 k.p.a. dotyczące zasady pogłębiania zaufania obywateli i zasady obowiązku udzielania informacji. Strona zarzuca, iż została poinformowana przez organ pierwszej instancji, że może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero jak wygra sprawę dotyczącą orzeczenia o niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłaty tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.). Świadczeniami rodzinnymi, zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 powołanej ustawy, są świadczenia pielęgnacyjne tj. zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Na mocy przepisu art. 27 pkt 16 lit a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) dodany został art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujący od dnia 1 czerwca 2005 r. Stanowił on, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Przepis ten został jednak zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) i od 14 stycznia 2006 r. obowiązuje w nowym brzmieniu. Stanowi on, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, "nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuacje świadczenia rodzinnego". W przedmiotowej sprawie, orzeczeniem o niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. nr [...] z dnia [...] r., E. J. została uznana za osobę niepełnosprawną od [...] roku życia czasowo do [...] r. Na podstawie powyższego orzeczenia D. P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę E. J. od [...] r. do [...] r. W wyniku ponownego ustalania niepełnosprawności, Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt. [...] , w wyniku odwołania E. J. działającej przez D. P., zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] r., znak [...] w ten sposób, że zaliczył małoletnią E. J. do osób niepełnosprawnych okresowo od [...] r. z prawem do zapewnienia całkowitej pomocy i opieki w sposób przewyższający wsparcie dla osób w jej wieku, w okresie od [...] do [...] r. Strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę E. J. w dniu [...] r., jednocześnie złożyła oświadczenie, że od [...] r. do dnia złożenia wniosku nie ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne ze względu na odwołanie wniesione od orzeczenia o niepełnosprawności. W ocenie składu orzekającego Kolegium, organ pomocy społecznej w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i zebrał niezbędny materiał dowodowy na jego poparcie. Na podstawie powyższych ustaleń organ wydał rozstrzygnięcie, które jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zdaniem Kolegium, na podstawie aktualnego stanu prawnego w oparciu o który organ pierwszej instancji zobowiązany był orzekać, strona nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do. [...] r. tj. za okres poprzedzający datę złożenia wniosku o ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca wyraźnie bowiem zastrzegł, że świadczenie w ramach tzw. kontynuacji przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutami D. P. , iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 8 i 9 k.p.a. Powołane przez stronę przepisy k.p.a. dotyczą zasady pogłębiana zaufania oraz zasady udzielania informacji, które są związane z prawami strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Z materiału dowodowego sprawy wnika, że w okresie, kiedy w ocenie D. P. organ I instancji naruszył powołane przepisy procedury administracyjnej, nie prowadził on żadnego postępowania w którym odwołująca się byłaby stroną postępowania. Zatem nie mogły zostać naruszone jej prawa jako strony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. P. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie postanowień art. 32 Konstytucji RP, w myśl których wszyscy są równi wobec prawa. Zdaniem skarżącej zmiana przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiła grupę osób uprawnień do świadczeń rodzinnych. Dotyczy to przypadków, w których nie zostało zakończone postępowanie o ustalenie niepełnosprawności w związku z trwającym postępowaniem odwoławczym. Skarżąca podkreśla, że uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności po wejściu w życie nowych przepisów pozbawiło ją prawa do świadczeń rodzinnych. Podnosi, że w takiej sytuacji, zarówno organ I jak i II instancji zobowiązany był skorzystać z innej wykładni prawa, niż gramatyczna, w celu przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Organy administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżącej, organy administracji obu instancji prawidłowo dokonały wykładni prawa materialnego, tj. przepisów art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późń. zm). W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną stanowi przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) od 14 stycznia 2006 r. przepis art. 24 ust. 3a obowiązuje w nowym brzmieniu. Stanowi on, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, "nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuacje świadczenia rodzinnego". Z treści tego przepisu wynika norma wskazująca, że prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, stanowiące kontynuację, należy ustalić biorąc pod uwagę dwa elementy czasowe: 1) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, 2) nie wcześniej jednak niż od miesiąca w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy i wydały na tej podstawie prawidłowe rozstrzygnięcie. Zgodnie z postanowieniami art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów i Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie będącej przedmiotem osądu, z uwagi na brak przepisów przejściowych, organy administracji obu instancji zobowiązane były orzekać na podstawie obowiązującego stanu prawnego. Na podstawie aktualnego stanu prawnego, czyli przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, strona nie mogła nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r. tj. za okres poprzedzający datę złożenia wniosku o ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, że świadczenie w ramach tzw. kontynuacji przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, że organy administracji obu instancji zobowiązane były, w celu "lepszego" zbadania jej uprawnień do wnioskowanego świadczenia, zastosować inną metodę wykładni aniżeli gramatyczna. W państwie prawnym interpretator musi bowiem zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne pozajęzykowe metody wykładni. Dyrektywy wykładni językowej mają prymat nad innymi metodami wykładni, ponieważ najpełniej uzewnętrzniają wolę ustawodawcy. W literaturze prawniczej, a także w jurysprudencji powszechnie przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawa. Rzeczy oczywiste, jednoznacznie wręcz wynikające z treści ustawy, nie podlegają wykładni, albowiem wówczas pod pozorem dokonywania wykładni organ orzekający zmieniałby wyraźny przepis ustawy (por. postanowienie SN z 1 lipca 1999 r. V KZ 31/99, OSNKW 1999, nr 9-10, poz. 63). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, odmienna - rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu art. 24 ust. 3a ustawy - nie byłaby uprawniona, jako sprzeczna z dosłownym brzmieniem przepisu, który jasno przewiduje, że świadczenie w ramach tzw. kontynuacji przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Chybiony jest zarzut skarżącej naruszenia przez organy administracji postanowień art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl których wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Równość wobec prawa jest jednym z fundamentów demokratycznego porządku prawnego odnoszącym się zarówno do sfery stanowienia jak i stosowania prawa. Idea ta stanowi istotny element koncepcji praw, wolności i obowiązków człowieka i obywatela, jak również jest jedną z podstawowych zasad państwa prawnego. W odniesieniu do prawa równość może być rozumiana jako: równość stosowania prawa oraz równość w prawie. W doktrynie prawa i orzecznictwie, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego równość wobec prawa odnosi się do procesu stosowania prawa, tzn. chodzi o jednakowe stosowanie prawa wobec wszystkich adresatów prawa oraz do procesu stanowienia takiego prawa, które ani nie dyskryminowałoby, ani uprzywilejowałoby jego adresatów (równość formalna). Normy obowiązującego prawa nie powinny zawierać postanowień dyskryminujących lub przyznających przywileje. "Równość w prawie" oznacza natomiast nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości w prawie stanowi dyrektywę, w myśl której prawo powinno być tak ukształtowane, by prowadziło do wyrównania różnic zachodzących w sytuacji faktycznej adresatów norm. Nadto zasada ta ma znaczenie zasady podstawowej dla całego systemu prawa co oznacza, że każda regulacja prawna musi być zgodna z jej treścią, a w przypadku niezgodności powinna być uchylona (por. wyrok TK z dnia 7 marca 2000 r., K. 26/98, OTK ZU Nr 2, poz. 57, s. 216). Równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów. Obowiązek dochowania tak rozumianej zasady równości ciąży przede wszystkim na ustawodawcy, a wszystkie ustanawiane przez niego zróżnicowania czy klasyfikacje podlegają ocenie co do połączalności z zasadą równości. Równość w prawie stanowi pochodną sprawiedliwości. Zasada równości wobec prawa (w prawie) jest ściśle powiązana z zasadą sprawiedliwości społecznej, gdyż w określonych przypadkach stanowi ona podstawę zróżnicowania sytuacji prawnej jednostki. Zasada równości wypływa z zasady sprawiedliwości, stanowi jej konkretyzację. Zasada sprawiedliwości nakazuje, aby postępować w stosunku do osób, którym świadczy się jakieś dobro czy uzasadnione zło, nie kierując się tym z jaką osobą mamy do czynienia w indywidualnym przypadku, lecz w taki sam sposób traktując wszystkie osoby, wykazujące jednakowe właściwości z danego punktu widzenia. Sprawiedliwość oznacza równe traktowanie podmiotów w podobnych sytuacjach istotnych. Realizacja przez ustawodawcę zasady równości z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości oznacza - w przypadku przyznawania świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności prowadzących do zróżnicowania sytuacji prawnej jednostki - stosowanie kryteriów różnicujących, które są merytorycznie uzasadnione i nie są niesprawiedliwe. Przyznanie świadczenia z tytułu niepełnosprawności biorąc pod uwagę dwa elementy czasowe: 1) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, 2) nie wcześniej jednak niż od miesiąca w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, nie może być uznane za dyskryminowanie tych osób, a zatem pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i zakazem dyskryminacji. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż wniesiona skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów i przy braku naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).