IV SA/Wr 532/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. C. na czynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. G. C. (dalej jako skarżący) wniósł skargę na czynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze - strażnika miejskiego aplikanta. Jak wynika z akt sprawy w dniu 19 marca 2014 r. został ogłoszony nabór na wolne stanowiska pracy w Straży Miejskiej W., w trybie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz. U z 2001, Nr 142, poz. 1593 ze zm., dalej jako u.p.s.). Ogłoszenie zostało opublikowane zarówno w Biuletynie Informacji Publicznej Straży Miejskiej W. oraz na tablicy informacyjnej umieszczonej w siedzibie Straży Miejskiej. W zakreślonym terminie na złożenie podań o przyjęcie do służby, to jest do dnia 10 kwietnia 2014 r. wpłynęło sto trzynaście podań. Do dalszego naboru przyjętych zostało sto osiem podań, w tym podanie skarżącego. Protokołem z dnia 28 maja 2014 r. komisja do spraw naboru wyłoniła pięćdziesięcioro troje kandydatów, spełniających kryteria określonym w ogłoszeniu o naborze i ilości zdobytych punktów. Wśród wyłonionych kandydatów do nawiązania stosunku pracy nie znalazła się kandydatura skarżącego. W dniu 02 czerwca 2014 r. (pismo z dnia 29 maja 2014 r.) skarżący wezwał Komendanta Straży Miejskiej we W. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu art. 11 ust. 1 i art. 13a u.p.s. Skarżący domagał się jednocześnie dokonania prawidłowej oceny jego kwalifikacji i ujęcia go w ogłoszeniu o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, a w przypadku braku takiej możliwości uznania za bezskuteczną czynność prawną dotyczącą przedmiotowego naboru i przeprowadzenia nowego naboru. Po bezskutecznym wezwaniu Komendanta Straży Miejskiej we W. do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wywiódł opisaną na wstępie skargę na czynności Straży Miejskiej W., podjęte w procesie naboru na wolne stanowiska urzędnicze, zarzucając organowi administracji: 1) przeprowadzenie czynności wyłonienia najlepszych kandydatów w sposób naruszający art. 11 ust. 1 oraz art. 13a u.p.s.; 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wyniki sprawy, to jest art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.). Podnosząc opisane zarzuty wniósł o: wyłonienie skarżącego do grupy kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe (art. 13a u.p.s.) i umieszczenie skarżącego w protokole, o którym mowa w art. 14 u.p.s., a także "zawarcie skarżącego" w informacji o wyniku naboru (art. 15 u.p.s.). Przypadku zaś braku możliwości uznania istnienia po stronie obowiązku organu administracyjnego we wskazanym przez niego zakresie, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności podjętych w sprawach naboru na wolne stanowiska urzędnicze. W uzasadnieniu skargi skarżący omówił liczne, w jego ocenie, nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ administracyjny postępowaniu w przedmiocie naboru, podkreślając zwłaszcza wady protokołu, któremu zarzucił ogólnikowość, lakoniczność i nieprawdziwość. W ocenie skarżącego działanie organu administracyjnego w tym zakresie naruszyło zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto organ administracyjny w toku zaskarżonych czynności dotyczących naboru naruszył art. 13a u.p.s., nie określając w jakim stopniu zakwalifikowani kandydaci spełnili wymagania niezbędne i w największym stopniu wymagania dodatkowe, określone w ogłoszeniu naboru z dnia 19 marca 2014 r. W konsekwencji zaś, skarżący podniósł, że komisja naruszyła przy wyłonieniu kandydatów do zawarcia umowy o pracę art. 11 ust 1 u.p.s. w zakresie wyrażonej tam zasady konkurencyjności. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej W. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w ustawie o pracownikach samorządowych nie został określone szczegółowe zasady naboru na stanowisko urzędnicze. Z treści art. 14 u.p.s. wynika jedynie, że w takich postępowaniach powinny być stosowane metody i techniki naboru. W konsekwencji to organ ustala kryteria merytorycznie i procedurę naboru, samo zaś spełnianie przez kandydata (skarżącego) wymogów formalnych nie może gwarantować jego przyjęcia do pracy. W piśmie sądowym z dnia 5 września 2014 r. skarżący podniósł, że organ administracyjny wadliwie ustalił stan faktyczny w toku naboru, przyjmując bez odpowiedniego materiału dowodowego, na przykład dowodu z przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej, spełniania przez wyłonionych kandydatów w największym stopniu wymagań dodatkowych. W kolejnym piśmie sądowym, z dnia 11 września 2014 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak faktycznego uzasadnienia informacji o wyniku naboru, co skutkuje, że informacja o wyniku naboru nie poddaje się kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem skargi skarżącego jest sam przebieg naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Ustawa o pracownikach samorządowych, mająca na podstawie art. 2 pkt 3 u.p.s. i art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych (tekst jednolity Dz. z 2013 r., poz. 1383 ze zm.) zastosowanie także do urzędników zatrudnionych w strażach gminnych, nie określa zasad przeprowadzania naboru na wolne stanowisko urzędnicze w rozumieniu art. 12 ust. 1 u.p.s. Uregulowań takich nie zawiera również ustawa o strażach gminnych ani żaden akt podustawowy wydany w jej oparciu. Analiza przepisów art. 11-23 u.p.s., umiejscowionych w Rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy", prowadzi do wniosku, że nabór do jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Straży Miejskiej W.) nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach osób ubiegających się o przyjęcie do pracy w tej jednostce. Wręcz przeciwnie, stwierdzić należy, że wyłonienie kandydata, spełniającego wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniającego wymagania dodatkowe, stanowi w istocie oświadczenie wiedzy przeprowadzającego nabór. Ma ono zatem charakter postępowania kwalifikacyjnego, którego celem jest wyłonienie najlepszego kandydata dla celów przyszłego zatrudnienia. Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 13a u.p.s., zgodnie z którym "w toku naboru komisja wyłania najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 65/13 stwierdził, na gruncie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 170, poz. 1218 ze zm.), zawierającej analogiczne rozwiązania prawne do rozwiązań przyjętych w ustawie o pracownikach samorządowych, że "postępowanie kwalifikacyjne jest w istocie tzw. aktem wiedzy, bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, po jego zakończeniu nie ogłasza lub doręcza się aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy, którymi w tym przypadku są wyniki punktowe sprawdzianów, które to wyniki publikuje się w Biuletynie Informacji Publicznej". Co więcej, z brzmienia art. 13 a u.p.s. wynika jednoznacznie, że samo nawiązanie stosunku pracy następuje na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 dalej jako k.p.). W konsekwencji o tym, czy z danym kandydatem zostanie nawiązany stosunek pracy decydują względy pozostające poza zakresem regulacji prawa administracyjnego. Stąd też nie ma podstaw, by przyjąć, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter rozstrzygnięcia o charakterze publiczno-prawnym, podejmowanym w indywidualnej sprawie. W konwekcji kontrola prawidłowości przeprowadzenia naboru pozostaje poza strefą właściwości sądów administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej jako p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 p.u.s.a., kontrola wykonywana przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei, w myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dale jako p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na akty lub czynności wymienione enumeratywnie (katalog zamknięty) w art. 3 § 2 p.p.s.a. Są to: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analiza art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że czynność polegająca na przeprowadzeniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie mieści w żadnej ze wskazanych wyżej kategorii form zachowania z zakresu stosunków publiczno-prawnych. Zwłaszcza, że żaden przepis ustawy o pracownikach samorządowych nie odsyła, przy przeprowadzaniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już zostało to wskazane, nabór nie kończy się jakimkolwiek władczym rozstrzygnięciem, określającym w sposób indywidualny prawa i obowiązki kandydatów na stanowisko urzędnicze. Nie mieści się zatem w pojęciu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to jest postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2867/12). Stwierdzić również należy, że nabór nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jakkolwiek ma on charakter czynności faktycznej, to nie może być zaliczony do katalogu czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa we wspomnianym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi, że zaskarżeniu podlegają wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej i dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obu tych cech nabór w ujęciu ustawy o pracownikach samorządowych nie spełnia. Jak już zostało to wielokrotnie zaakcentowane, w wyniku naboru żaden kandydat nie uzyskuje jakichkolwiek praw ani nie są na niego nałożone obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Natomiast organ przeprowadzający nabór składa w wyniku przeprowadzonego naboru oświadczenie wiedzy o tym, w jakim zakresie poszczególni kandydaci spełniają wymóg bycia najlepszym w rozumieniu art. 13a u.s.p. Oświadczenie wiedzy stanowi natomiast podstawę wystosowania do kandydata oferty do zawarcia umowy pracy, która to jednak tematyka pozostaje całkowicie poza problematyką prawa publicznego. Należy zauważyć, że o charakterze czynności zaskarżalnych do sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadała się zarówno doktryna jak i orzecznictwo samych sądów administracyjnych. W oparciu o nie przyjąć pewne obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, wreszcie muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest zatem odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/13). Przy czym akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. Barbara Adamiak, Z problematyki właściwości..., s. 18 w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, zeszyt 2, str. 7). W świetle powyższego, istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można zatem mówić wówczas, gdy podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie nabór na wolne stanowisko w Straży Miejskiej W. nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a - nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu kontekście jego praw i obowiązków. Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy też czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych też względów, skargę na czynność Komendanta Straży Miejskiej W. w zakresie naboru na stanowisko strażnika miejskiego należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić, o czym orzeczono jak na wstępie.