IV SA/Wr 538/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata A. K. kwotę 292, 80 zł. ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia .[...] r., Nr [...]wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] r. w przedmiocie między innymi przyznania jej zasiłku stałego w kwocie [...] zł począwszy od marca 2007 r. Organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie udzielenia Mieczysławowi Cieślakowi pomocy w formie zasiłku stałego, z tym uzasadnieniem, że strona cofnęła wniosek w toku aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona domagała się przyznania jej zasiłku stałego, podnosząc, że wnioskowane świadczenie jest jej niezbędne dla zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zdaniem odwołującego prawo do pomocy społecznej wynika z uregulowań zawartych w Konstytucji, wobec czego niedopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Organ odwoławczy w motywach decyzji przywołał brzmienie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc w przypadku, gdy nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zdaniem organu II instancji bezprzedmiotowość postępowania wywołuje również sytuacja, gdy strona postępowania występuje z wnioskiem w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, bowiem tożsamość sprawy istnieje, gdy sprawa dotyczy tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego, w którego ramach oceniono aktualną sytuację strony, a także szczegółowo ustalono jej żądania określone we wniosku z dnia [...] r. Jednocześnie przed organem I instancji ustalono, że z uwagi na przyznanie stronie decyzją z dnia [...] r. zasiłku stałego za okres od marca do maja 2007 r., nie ubiega się ona ponownie o przyznanie zasiłku stałego. Natomiast wobec wniesionego odwołania i cofnięcia wniosku nie ma podstaw - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - do umorzenia postępowania w sprawie na mocy art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem żądanie strony dotyczące umorzenia postępowania musi istnieć również na poziomie postępowania odwoławczego. Jednocześnie zauważył organ II instancji, że rozpatrywana sprawa jest tożsama postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji zakończonym decyzją ostateczną. Wnioski te organ II instancji wywiódł z następujących faktów prawotwórczych, a mianowicie: decyzją z dnia 31 października 2006 r. Nr [...] r. przyznano M. C. prawo do zasiłku stałego w wysokości [...] zł na okres od [...] r. do [...] r.. Decyzja ta została uchylona decyzją organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] r., w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony i uniemożliwianiem przez stronę przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W związku z kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznał stronie zasiłek stały na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium powyższe świadczy o tożsamości sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją organu I instancji z [...] r. Nr [...] ze sprawą wszczętą wnioskiem strony z dnia 24 maja 2007 r., bowiem w obu sprawach występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, w sprawie występuje ten sam stan prawny i faktyczny, wobec czego z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia w tej samej sprawie dwóch postępowań konieczne było umorzenie postępowania w sprawie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na decyzję ostateczną M. C. wniósł o jej unieważnienie oraz zasądzenie kwoty 7206 zł jako utraconej w związku z wydaniem kwestionowanych decyzji. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przez organy pomocowe przepisów art. 3 ust. 1, art. 15 pkt 1 i 5 oraz art. 100 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz przepisów Konstytucji RP tj. art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 3. Zdaniem skarżącego przepisy Konstytucji oraz ustawy o pomocy społecznej obligują organy administracji publicznej do zapewnienia osobie niepełnosprawnej wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. . W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o zwrot kwoty 7.206zł z tytułu " rzeczywistych i autentycznych wydatków" wskazać na wstępie należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie czy kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa , skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem osądu w badanej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego .Umorzenie postępowania administracyjnego następuje w dwóch sytuacjach przewidzianych w art.105 kpa , a mianowicie z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej przez organ oraz z powodu wycofania żądania wszczęcia postępowania przez stronę. Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne , co wynika z kategorycznego brzmienia art.105 § 1 kpa . Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1kpa jest bezprzedmiotowość postępowania z " jakiejkolwiek przyczyny" , czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej . Przywołany przepis wskazuje na rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej , gdy dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera ona inny skutek prawny, oznacza bowiem ,że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji Podstawowe znaczenie w ustaleniu zakresu stosowania art. 105 § 1kpa ma treść pojęcia " bezprzedmiotowość postępowania" . Z uwagi na zasadniczy cel postępowania administracyjnego , jakim będzie zawsze konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu , pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego , o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie . W przypadku braku możliwości ustalenia lub określenia chociażby jednego elementu tego stosunku mamy do czynienia z ujawnieniem się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego ( por. B. Adamiak i, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz , Wyd. C. H. Beck 2005, s.485 oraz B. Adamiak i, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki , Ordynacja podatkowa , Komentarz , Unimex 2006, s.769) . Niewątpliwie organ podejmując decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.), zobligowany jest do wskazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn bezprzedmiotowości postępowania. Natomiast zakres kontroli sądowo – administracyjnej takiej decyzji sprowadza się jedynie do zbadania, czy organy podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo ustaliły przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, która jest niezbędna do zastosowania instytucji umorzenia postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. k.p.a. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie , kiedy postępowanie administracyjne posiada swój przedmiot. Według literatury przedmiotu oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego- przedmiot postępowania istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki ,, a mianowicie : - w sprawie działa organ administracji publicznej, - organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, - sprawa ma charakter indywidualny, - rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej, - w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, - zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, - istnieje podmiot mogący być stroną postępowania, - podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie -nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie ( por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005, s.44) . A zatem sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie wszczęte w sprawie , która została już załatwiona decyzją ostateczną. Wydanie bowiem decyzji załatwiającej tę samą sprawę co do istoty po raz drugi powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu obarczona jest wadą nieważnością ( art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.) . Przechodząc od tych ogólnych uwag na grunt okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy za podstawę umorzenia postępowania uznał bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną pozostawaniem w obrocie ostatecznej decyzji z dnia [...]r. Nr [...] rozstrzygającej o prawach strony w analogicznym zakresie, jak objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., w którym domaga się on między innymi przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Analiza materiału aktowego zgromadzonego w sprawie w tym zakresie nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wynika z niego ,że decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. , Nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Od powyższej decyzji strona nie odwołała się, wobec czego stała się ona ostateczna w toku instancji. A zatem prawidłowo wywiódł organ odwoławczy ,że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania , rozumianą jako funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie , za ten sam okres i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy . Albowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę pozostaje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma lub treść wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie ) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Na powyższe uwarunkowania organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę, dochodząc zarazem do trafnych, znajdujących umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, wniosków. Stanowiska tego nie mogą przy tym zmienić argumenty skargi. Nie dostarczają bowiem podstaw do skutecznego zwalczenia poglądu, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest w omawianym zakresie bezprzedmiotowe. Argumenty te są zresztą w ocenie Sądu o tyle chybione, że dotyczą kwestii merytorycznych dla niniejszej sprawy - w związku z czym nie mogą stanowić przedmiotu oceny, albo też odnoszą się do okoliczności, które mogłyby być przedmiotem badania w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych Z tych samych przyczyn zbędne jest szersze ustosunkowanie się do zarzutów skargi nakierowanych na merytoryczne racje udzielenia pomocy na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .