IV SA/Wr 540/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO 4532.106.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Milicz z dnia 30 maja 2023 r. nr OPS.ŚR.ŚP/001023/23 W dniu 25 kwietnia 2023 r. Z. Z. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w Miliczu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem – M. Z. Decyzją z dnia 30 maja 2023 r. (nr OPS.ŚR.ŚP/001023/23) Burmistrz Gminy Milicz (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, jej wydanie poprzedziło postępowanie dowodowe, w toku którego organ pierwszej instancji ustalił, że brat wnioskodawcy jest kawalerem, nie ma dzieci, a rodzice nie żyją. Jest on osobą niesamodzielną, u której z powodu upośledzenia organizmu stwierdzono znaczne ograniczenia aktywności powodujące konieczność stałego i długotrwałego wsparcia innej osoby w celu zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane w dniu 22 lutego 2023 r. Wnioskodawca wspólnie zamieszkuje z chorym i niepełnosprawnym bratem, pomagając mu osobiście w zaspokajaniu wszystkich podstawowych potrzeb życiowych. Jak odnotowano w decyzji, z przedstawionych dokumentów wynika, że wnioskodawca faktycznie sprawuje dwudziestoczterogodzinną całodobową opiekę nad chorym bratem, dba o zapewnienie mu komfortu psychicznego i fizycznego. Jednocześnie wskazano, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. Z uwagi na ten fakt, w dniu 17 maja 2023 r. zostało wysłane do strony pismo informujące o możliwości złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wniosku o zawieszenie prawa do emerytury oraz zawierające pouczenie o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury z ZUS. Odpowiadając na to wezwanie w dniu 19 maja 2023 r. wnioskodawca oświadczył, że jest gotowy do zawieszenia emerytury, jednak jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią mu szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych (mając na uwadze, że nie może sobie pozwolić na pozostanie bez jakichkolwiek środków do życia przez dłuższy czas). Na tle w/w przedstawionego stanu faktycznego organ pierwszej instancji odmowę ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia uzasadniał brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) wskazując, że: "Przepis ten w formie katalogu zamkniętego wymienia osoby nieuprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich ustawodawca wymienił m.in. osobę posiadającą prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym. [...]." W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł, że stanowisko organu pierwszej instancji jest dla niego krzywdzące, ponieważ sprawuje on całodobową opiekę nad bratem. Akcentował, że nie może zrezygnować z emerytury ponieważ zostałby bez środków do życia. Decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. (nr SKO 4532.106.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji objaśniał, że okoliczność powstania niepełnosprawności u brata strony w innym okresie niż wymagany treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić potencjalnej przeszkody do uzyskania przez wnioskodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak jednocześnie podniósł, z akt sprawy wynika jednak, że strona nie spełnia innego warunku od którego ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, a jego celem jest zabezpieczenie egzystencji opiekuna, który nie może sam na siebie pracować, ponieważ opiekuje się osobą niesamodzielną. A zatem, jeśli opiekun ma już własne świadczenie emerytalne z ubezpieczenia społecznego, nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne, a jednocześnie wstrzymanie wypłaty emerytury nie powoduje, że prawo do niej nie jest ustalone, o czym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W skardze na decyzję SKO, skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreślił, że niepełnosprawny brat jest osobą samotną, nie ma żony i dzieci, a ich rodzice nie żyją. Jak podniósł, pobieraną emeryturę zawsze może zawiesić na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie argumentując, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, ale jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy. Jeżeli jednak opiekun ma już własne świadczenie emerytalne z ubezpieczenia społecznego, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne, które uzupełniło swoistą lukę systemie zabezpieczenia społecznego. Organ drugiej instancji zwrócił nadto uwagę, że skarżący zaprzestał pracy z powodu przejścia na emeryturę a nie z powodu opieki nad bratem, a zatem w sprawie nie występuje związek pomiędzy rezygnacją z pracy przez opiekuna a sprawowaniem przez niego opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, przy czym z powodów innych aniżeli podniesione w skardze. Sygnalizacyjnie należy wskazać, że Sąd za oczywiście prawidłową uznaje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wydanego w sprawie o sygn. akt K 38/13 w odniesieniu do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest jednolicie wykładana w orzecznictwie sądowym. Stanowisko orzecznictwa w tym zakresie Sąd w pełni aprobuje. Na marginesie Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowił podstawy odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji, lecz treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykładanego zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać, że przepis 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie adekwatnym do stanu faktycznego sprawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z dominującą obecnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych, literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie jest nie wystarczające, i wymaga uzupełnienia o wyniki wykładni celowościowej i funkcjonalnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na brak przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie zwraca się uwagę, że skoro przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiają wnioskodawcy wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez niego świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19). W przypadku zbiegu świadczenia emerytalnego i pielęgnacyjnego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. emerytury. Wyjaśnia się, że wybór ten wnioskodawca może zrealizować poprzez złożenie wniosku o zawieszenie emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta Przy czym, za szczególnie istotne w świetle okoliczności faktycznych sprawy uznać należy podkreślane powszechnie w orzecznictwie sądowym stanowisko orzecznicze (podzielane także przez Sąd orzekający w sprawie), że w przypadku gdy strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego posiada prawo do emerytury obowiązkiem organu administracji publicznej jest nie tylko pouczenie jej o niedopuszczalnym zbiegu tego ostatniego świadczenia ze świadczeniem pielęgnacyjnym oraz o prawie wyboru świadczenia korzystniejszego poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie wspomnianego art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. , ale i również - udzielenie stronie informacji czy spełnia ona wszystkie inne przesłanki normatywne do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, czyli przesłanki pomieszczonej w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 337/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2639/20). Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 17 maja 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę, że pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również wskazał na możliwość wystąpienia do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Wskazał także, że zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Jak również wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 19 maja 2023 r. wnioskodawca oświadczył, że nie może zrezygnować z emerytury "na czas rozstrzygnięcia sprawy", ponieważ nie poradziłby sobie finansowo. W świetle przedstawionych dotąd faktów oraz zaprezentowanej w ramach uwag wstępnych wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., za przedwczesne należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji odmawiające stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W świetle okoliczności faktycznych sprawy za jak najbardziej aktualny uznać należy bowiem pogląd sądów administracyjnych (wypowiadany po wielokroć w sprawach dotyczących m.in. zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z prawem emerytalnym), że wymaganie od strony, by ta zrezygnowała z przysługującego jej świadczenia (emerytalnego) jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia wszystkie warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Z tej perspektywy, w sprawie tak ważne było to, by strona została należycie poinformowana przez organ administracji publicznej, czy spełnia przesłanki normatywne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a w konsekwencji, czy jedyną przeszkodą do ustalenia jej wnioskowanego prawa jest fakt pobierania przez nią świadczenia emerytalnego. Tymczasem, analiza treści pisma organu pierwszej instancji z dnia 17 maja 2023 r. uprawnia do wniosku, że strona zapoznawszy się z jego treścią mogła mieć wątpliwości odnośnie do tego, jaki wpływ będzie miało zawieszenie przez nią prawa do emerytury dla powodzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym co najważniejsze, czy strona spełnia w ocenie organu wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego a jedyną przeszkodą jest pobieranie przez nią emerytury. Innymi słowy, mogła mieć ona wątpliwości, czy gdyby zawiesiła emeryturę, to organ przyznałby jej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. W nawiązaniu do treści pisma organu pierwszej instancji z dnia 17 maja 2023 r. należy dostrzec, że pismo to ma dość ogólnikowy charakter ("[...] Z uwagi na fakt, iż negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uzyskiwanie świadczenia emerytalnego, zmierzając do otrzymania tego pierwszego, koniecznym jest złożenie wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie prawa do emerytury [...]") i dla strony nie mającej wykształcenia prawniczego mogło być niejasne, że objaśnienie organu "[...] osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury [...]" odnosi się właśnie do osoby wnioskodawcy. Na marginesie tych rozważań należy podnieść, że w żadnym fragmencie pisma z dnia 17 maja 2023 r. organ nie odnosi się jasno i jednoznacznie do kwestii spełnienia przez stronę przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) przez stronę zatrudnienia a koniecznością opieką nad schorowanym bratem), przy jednoczesnym (koniecznym oczywiście) zastrzeżeniu, że dopóki strona pobiera świadczenie emerytalne, dopóki jej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać uwzględniony. Bazując na oświadczeniu wnioskodawcy z dnia 19 maja 2023 r. organ pierwszej instancji odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszył zatem przepis, nadto również, art. 9 k.p.a., albowiem strona nie otrzymała w toku postępowania administracyjnego pełnego i zrozumiałego dla niej pouczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawo do wnioskowanego świadczenia. Utrzymując tę decyzję w mocy, organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 albowiem błędnie uznał, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji SKO, organ ten aprobuje wyłącznie językową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a zatem nawet zawieszenie prawa do emerytury nie usuwa – jego zdaniem – negatywnej przesłanki o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (a mianowicie, że osoba sprawująca opiekę "ma ustalone prawo do emerytury"). Stanowisko SKO odbiega od ukształtowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych linii orzeczniczej, dostrzegającej argumenty za odstąpieniem od językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na rzecz wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wykładni rzeczonego przepisu, w tym, pogląd, że zawieszenie prawa do emerytury usuwa negatywną przesłankę, o jakiej mowa w tym przepisie (o czym była już mowa), Sąd stanowisko SKO przedstawione w zaskarżonej decyzji uznał za błędne i stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając wymienione naruszenie prawa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów jest uwzględnienie stanowiska Sądu. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organów jest ocena czy strona spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej a sprawowaną opieką, a w przypadku ustalenia takiego związku, strona powinna zostać poinformowana o tym, że zostanie jej ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak tylko przedstawi decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury. Informacja tego rodzaju powinna być zredagowana w sposób jasny i zrozumiały dla adresata wniosku, tak, by nie miał on wątpliwości, że przeszkodą dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest jedynie i wyłącznie fakt, że strona pobiera świadczenie emerytalne. Strona powinna być ponadto ponownie poinformowana o sposobie rozwiązania kolizji pomiędzy pobieranym świadczeniem emerytalnym a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego.