IV SA/Wr 541/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant: Referent stażysta Bartosz Szostak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr PS-P.8642.29.2025.AK w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek ustawowych należnych z tytułu obowiązku zwrotu przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleśnickiego z 27 czerwca 2025 r. (nr DF-5234-12/SK/2025). Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) - po rozpatrzeniu odwołania L. M. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Starosty Oleśnickiego (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) z 27 czerwca 2025 r., orzekającej o odmowie umorzenia odsetek ustawowych wynoszących na dzień wydania decyzji 4.162,16 zł, należnych z tytułu obowiązku zwrotu przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej - decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.), art. 433 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620 - dalej: u.r.p.s.z.) w zw. z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm. - dalej: u.p.z.r.p.). Z akt sprawy wynika, że - 27 czerwca 2025 r. - Starosta wydał już czwartą decyzję (poprzednie zostały uchylone przez Wojewodę) orzekającą o odmowie umorzenia odsetek ustawowych należnych z tytułu obowiązku zwrotu przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, które ustalił na kwotę 4.162,16 zł. W jej treści podał szczegółowe wyliczenie odsetek (naliczonych do dnia wydania decyzji orzekającej o rozłożeniu na raty należności z uwzględnieniem wszystkich wpłat dokonywanych przez skarżącą do tego dnia). Stwierdził, iż - z uwagi na fakt rozłożenia należności na raty - kolejne odsetki nie będą naliczane. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 76 ust. 7 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d/ u.p.z.r.p., art. 433 ust. 1 i 3 u.r.p.s.z. oraz art. 104 i 107 k.p.a. Uzasadniał, że - decyzją z 29 maja 2025 r. - Wojewoda uchylił jego poprzednią decyzję z 4 kwietnia 2024 r. o odmowie umorzenia odsetek i sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia (zarzucił brak przedstawienia sposobu ustalenia przedmiotu sporu, tj. wyliczenia kwoty odsetek). Stwierdził, że w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, zaś w przedmiocie kwoty odsetek modyfikuje wyliczenie z powodu kolejnych wpłat strony (przedstawił szczegółowe wyliczenia odsetek). Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie. Uznała, że żądanie zwrotu odsetek w kwocie 4.162,16 zł jest dla niej nadmiernie obciążające i niedostosowane do jej rzeczywistej sytuacji finansowej. Wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej naliczenia i wymagalności odsetek oraz o umorzenie odsetek. Akcentowała, że cała procedura administracyjna była przewlekła, co spowodowało wzrost kwoty odsetek. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda dostrzegł, że decyzja Starosty została wydana w oparciu o przepisy art. 433 ust. 1 i 3 u.r.p.s.z. oraz art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. Zaznaczył, że przedmiotem decyzji jest odmowa umorzenia odsetek ustawowych (które - jak prawidłowo wyliczył organ pierwszej instancji - wynoszą łącznie 4.162,16 zł), a podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 76 ust. 7 pkt 1-4 tej ustawy. Wskazał, że powołane przepisy są oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ odwoławczy dowodził, że Starosta (wcześniej Powiatowa Rada Rynku Pracy) nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Stwierdził, że podziela to stanowisko. Motywował, iż strona posiada stałe i jawne źródło dochodu jakim jest przychód z prowadzonej działalności, a sytuacja ta powoduje, że ma ona realne możliwości spłaty zadłużenia, gdyż posiada zabezpieczone środki na utrzymanie w wysokości co najmniej odpowiadającej kryterium wynikającego z ustawy o pomocy społecznej. Reasumując uznał, że argumenty strony nie są wystarczające do tego, aby przychylić się do jej żądania umorzenia należności oraz że przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z.r.p. w sprawie nie zaistniała. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (wstrzymanie wykonania decyzji, przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, przeprowadzenie rozprawy, zażądanie kompletnych akt administracyjnych sprawy). Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez niepełne wyjaśnienie sprawy, pominięcie istotnych okoliczności i dowodów oraz sporządzenie uzasadnień, które nie wykazują w sposób przekonujący, dlaczego - w realiach sprawy - odmowa umorzenia odsetek miałaby być konieczna i prawidłowa; w szczególności organ nie odniósł się do wpływu przewlekłości postępowania na wysokość odsetek, co narusza obowiązek należytego uzasadnienia decyzji. Dalej dostrzegła naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. Krótko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot sprawy dotyczy odmowy umorzenia odsetek ustawowych należnych z tytułu obowiązku zwrotu przyznanych skarżącej jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z.r.p. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest - określona w art. 15 k.p.a. - zasada dwuinstancyjności postępowania. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Treść decyzji organu pierwszej instancji z 27 czerwca 2025 r. potwierdza, że - poza powołaniem podstawy prawnej decyzji i wskazaniem szczegółowego wyliczenia odsetek - organ nie uzasadnił swojego stanowiska w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek. Stwierdził jedynie, że w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, która - co zauważa Sąd - została uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. Decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona została tym samym podstawowego elementu określonego w art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. Organ ten nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji i nie podał jej uzasadnienia faktycznego. Uczynił to - po raz pierwszy - dopiero organ odwoławczy, nie dostrzegając defektów ocenianej w trybie instancyjnym decyzji. Powyższe stanowi jawne naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i musi skutkować eliminacją z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji. Z tych powodów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, nie przesądzając rzecz jasna o kierunku rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wyjaśni podstawę prawną decyzji i poda jej uzasadnienie faktyczne.