IV SA/Wr 542/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., przez Starszego Administratora w Zespole ds. Rodzin Zastępczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. decyzji z dnia [...] ([...]), w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka – M. Sz. - w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. na kwotę 1200,00 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] ([...]) organ pierwszej instancji ustalił miesięczną opłatę z tytułu przebywania dziecka M. G. – M. Sz. - w rodzinie zastępczej, od dnia 1 marca 2010 r. w wysokości150 zł miesięcznie. Po ustaleniu, że M. G. nie wywiązywała się z nałożonego na nią obowiązku, zaskarżoną decyzją określono wysokość należności podlegającej zwrotowi od M. G. z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt M. Sz. w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. na kwotę 1200,00 zł . W uzasadnieniu wskazano, że M. G. została zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i opłaty tej nie uiszczała w okresie od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. W związku z tym, na podstawie art. 79 ust. 1 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej orzeczono jak wyżej. Od powyższej decyzji odwołała się M. G. podnosząc, że w związku z wydaniem w dniu [...] wyroku zasadzającego alimenty na rzecz dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, nie ma już obowiązku uiszczania opłaty. Zarzuciła ponadto, że nie doręczono jej decyzji o odmowie zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdziło, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009, Nr 175, poz. 1362 ze zm.) opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (art. 79 ust. 5). Zgodnie z art. 79 ust. 3 przy ustalaniu wysokości opłaty należnej od rodziców dziecka uwzględnia się ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. W rozpatrywanej sprawie, decyzją z dnia [...] ([...]) ustalono miesięczną opłatę z tytułu przebywania dziecka – M. Sz. - w rodzinie zastępczej, od dnia 1 marca 2010 r. w wysokości 150 zł miesięcznie. Opłatę Strona uiszczała do czerwca 2010 r. Następnie przestała ją płacić, ponieważ w dniu 15 czerwca 2010 r. wydano wyrok zasadzający od niej alimenty na rzecz dziecka w kwocie po 200 zł miesięcznie. W ocenie Strony, jeśli płaciła alimenty to nie była zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. zwróciła się więc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ponowne zbadanie jej sytuacji życiowej. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym wywiadu środowiskowego, w dniu [...] wydał decyzję Nr [...] odmawiającą zwolnienia z opłaty ustalonej decyzją z dnia [...]. Decyzja ta znajduje się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, ponieważ przesyłka zwrócona została organowi, jako nie podjęta przez Stronę w terminie. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych, w § 14 istotnie przewidywało, że w przypadku gdy jedno z rodziców płaci alimenty, nie ponosi odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Aktualne rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 czerwca 2010 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 110, poz. 733) nie zawiera już analogicznej regulacji. Obowiązujący natomiast od 1 maja 2010 r. przepis art. 79 ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje wyłączenia z obowiązku ponoszenia opłaty rodziców płacących alimenty. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt M. Sz. w rodzinie zastępczej nałożony został na M. G. ostateczną decyzją. Strona nie mogła więc bez uchylenia lub zmiany tej decyzji uznać, że z ponoszenia odpłatności została zwolniona. W ocenie Kolegium M. G. nie może zaniechania tego obowiązku usprawiedliwiać tym, że nie doręczono jej decyzji odmawiającej zastosowania ulgi w odpłatności. Wiedziała bowiem o toczącym się w tym zakresie postępowaniu i powinna zainteresować się, w jaki sposób zostało ono zakończone. Zaskarżona obecnie przez M. G. decyzja jest konsekwencją niewykonywania nałożonego na nią zobowiązania. Stosowanie bowiem do art. 104 ust 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3). Decyzja ta stanowi podstawę do domagania się od Strony zwrotu nieuiszczonych opłat. M.G. może jednak ubiegać się o zastosowanie jednej z ulg przewidzianych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, jeżeli zwrot należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie, można ubiegać się o odstąpienie od żądania takiego zwrotu, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie żądanej kwoty na raty. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] M. G. podniosła, że § 14 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych przewidywał, że gdy rodzic płaci alimenty, nie ponosi odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Stwierdziła, że w jej przypadku utrata mocy obowiązującej przez to rozporządzenie nie powinna mieć znaczenia, gdyż alimenty zostały zasądzone od 1 stycznia 2010 r., więc "kierując się interesem społecznym i dobrem słusznym obywateli" powinno się stosować rozporządzenie, które było korzystniejsze dla strony. M. G. stwierdziła, że skoro sąd zobowiązał ją do płacenia alimentów na dziecko, to decyzja z dnia [...] ([...]) ustalająca odpłatność za pobyt córki w rodzinie zastępczej powinna zostać "unieważniona", gdyż "w momencie jej wydawania istniał obowiązek alimentacyjny". Skarżąca zwróciła też uwagę, że ubiegała się o zastosowanie ulgi w odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej, lecz jej starania nie przyniosły oczekiwanego skutku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodatkowo podniosło, że przedmiotem rozstrzygnięcia była wysokość, podlegającej zwrotowi, należności z tytułu nieuiszczanych przez M. G. opłat za pobyt jej córki w rodzinie zastępczej, w okresie od 1 lipca 2010 r. do 28 lutego 2011 r. Obowiązek ponoszenia tych opłat wynikał z art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), a skonkretyzowany został w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] ([...]), w której ustalono odpłatność za pobyt M. Sz. w rodzinie zastępczej na kwotę 150 zł miesięcznie. Wyrok zasądzający alimenty od M. G. zapadł w dniu [...]. Po wydaniu tego wyroku M. G. uznała, że nie jest już zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i zaprzestała jej uiszczania. Z dniem 1 maja 2010 r. zmienił się jednak stan prawny i art. 79 ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat rodziców płacących alimenty. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. zawierające taką regulację, utraciło moc. W skardze zarzucono także, że decyzja z dnia [...], ustalająca odpłatność jest dotknięta wadą nieważności i w konsekwencji nie może być podstawą ustalania kwot podlegających zwrotowi. Należy jednak zauważyć, że decyzja ta nie była weryfikowana w jakimkolwiek z nadzwyczajnych trybów. Ponadto, zdaniem Kolegium, decyzja z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium nie podziela również argumentów Skarżącej, że w jej przypadku powinny mieć zastosowanie dotychczasowe przepisy prawa, jako korzystniejsze w jej sytuacji. Zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i mają obowiązek orzekania na podstawie obowiązujących regulacji prawnych, chyba, że ustawa wyraźnie przewiduje, że przepisy dotychczasowe zachowują obowiązującą moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując opisanej wyżej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał że zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa sprawa jest wyznaczona przez sekwencję kilku decyzji podjętych w sprawie M. G. Decyzją z dnia [...] ustalono wobec skarżącej miesięczną opłatę z tytułu przebywania jej dziecka w rodzinie zastępczej – od dnia 1 marca 2010 r. w wysokości 150 zł miesięcznie. W wyniku rozpatrzenia podania M. G., decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] odmówiono skarżącej zwolnienia z opłaty ustalonej decyzją z dnia [...] za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Następnie decyzją z dnia [...] ustalono wysokość opłaty podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia przez skarżącą opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, za okres od lipca 2010 r. do lutego 2011 r. na kwotę 1200 zł. Zaskarżoną decyzją SKO we W. z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję I instancji z dnia [...] Zdaniem Sądu, jest bezsporne, że wskazane wyżej decyzje pozostają z sobą w związku przyczynowo-skutkowym: skutki decyzji ustalającej opłatę za przebywanie dziecka w rodzinie zastępczej mogą być całkowicie lub częściowo uchylone decyzją zwalniającą z przedmiotowej opłaty, a ustalenie, że w prawidłowy sposób wydano decyzję w przedmiocie zwolnienia z rozważanej opłaty może czynić bezprzedmiotowym wydawanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Jako swój adres wskazała ul. Ś. nr [...] we W. Mimo tego doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] odmawiającej przedmiotowego zwolnienia nastąpiło na adres – ul. L. [...] we W., z adnotacją, że przesyłka nie została podjęta w terminie. Zarówno w odwołaniu od decyzji z dnia [...] ustalającej wysokość należności podlegające zwrotowi z tytułu nieuiszczania opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, jak i w skardze do sądu administracyjnego skarżąca podnosiła fakt niedoręczenia jej decyzji z dnia [...] odmawiającej jej przedmiotowego zwolnienia. Do protokołu rozprawy w dniu 20 grudnia 2011 r. skarżąca oświadczyła, że od 1998 r. nie mieszka przy ul. L. [...] we W. lecz przy ul. Ś. we W., gdzie znajduje się jej centrum życiowe. Mimo tego osoba przeprowadzająca z nią wywiad podała jako miejsce jej zamieszkania ul. L. we W. Organ I Instancji przesyłając skarżącej decyzję z dnia [...] w ogóle nie zwrócił uwagi na rozbieżność między adresem skarżącej podanym w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej od opłaty z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, a adresem w kwestionariuszu wywiadu, a organ odwoławczy uznał, że decyzja odmowna z dnia [...] "znajduje się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, ponieważ przesyłka zwrócona została organowi, jako nie podjęta przez stronę w terminie". Stwierdzono ponadto, że obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka M. G. w rodzinie zastępczej nie został uchylony, gdyż w obrocie pozostawała ostateczna decyzja ustalająca tę odpłatność. Na skarżącej ciążyło więc określone w tej decyzji zobowiązanie. Zdaniem Kolegium, na obowiązek ten nie miał wpływu fakt niedoręczenia stronie decyzji z dnia [...] o odmowie zwolnienia z odpłatności, o czym wspomniano w skardze. Z faktu tego nie można było bowiem wywodzić, że skarżąca została zwolniona z odpłatności. Podniesiono również, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu wszczętym jej wnioskiem o zwolnienie z opłaty i powinna zainteresować się, w jaki sposób zostało ono zakończone. Stanowisko organu nie jest zasadne. Zgodnie z art. 109 p 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Formuła przepisu: "organ administracji publicznej doręcza pisma", oznacza, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Podnosi się, że ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne. Nie wnikając w tym miejscu w szczegółowe poglądy orzecznictwa dotyczące skutków nieprawidłowego doręczenia decyzji stwierdzić należy, że przeważa stanowisko, zgodnie z którym zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Przyjmuje się, że – abstrahując od konkretnych okoliczności sprawy – decyzja sporządzona, ale nie doręczona stronie, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż wprawdzie z chwilą jej podpisania wiąże organ lecz wywołuje skutki prawne na zewnątrz dopiero z chwilą jej wprowadzenia do obrotu prawnego, co ma miejsce z chwilą jej doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia, gdyż z tą chwilą wchodzi ona do obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy skarżącej została doręczona decyzja z dnia [...] o odmowie zwolnienia z odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Jest konieczne do ustalenia, czy strona została, czy też nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, w tym zwłaszcza prawa do ubiegania się o zwolnienie z przedmiotowej odpłatności w dwóch instancjach, z możliwością kontroli sądowej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli strona podnosi zarzut niedoręczenia jej decyzji wydanej w wyniku wszczęcia przez nią postępowania o zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, to wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia tej opłaty winno być uwarunkowane uprzednim miarodajnym ustaleniem istnienia uprawnienia lub obowiązku strony w zakresie stosunku opłaty, w związku z zarzutem naruszenia prawa procesowego. Wymagają tego zasady ogólne postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy nie rozważyły w dostateczny sposób wszystkich okoliczności, tym samym przedwcześnie orzekając w sprawie zwrotu należności przez skarżącą. Powyższe stanowi naruszenie normy art. 7 k.p.a. nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a naruszenie to mogło mieć wpływ na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a tym samym istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych powodów przedwczesne byłoby merytoryczne odniesienie się Sądu do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. W dalszym zatem postępowaniu rzeczą organu będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy w nakreślonych przez Sąd kierunkach. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 wskazanej ustawy.