IV SA/Wr 543/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA – Marcin Miemiec Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odsetek ustawowych stwierdza nieważność decyzji I i II instancji. Wojewoda D. z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późń. zm.), art. 72 ust. 12 i art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) w związku z art. 30 ust 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252.), utrzymał w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania T. K. prawa do odsetek ustawowych za okres od [...] r. do [...] r. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D., przyznał T. K. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. Rzeczywistą wysokość tego świadczenia określił natomiast, z upoważnienia Starosty J., Urząd Pracy w J. G. w decyzji z dnia [...] r. Zgodnie z tym orzeczeniem świadczenie przedemerytalne wyniosło [...] zł. brutto. Świadczenie przedemerytalne przyznane zostało stronie na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. opartej o wyrok Sądu powszechnego zapadły w dniu [...] r. Orzeczenie Starosty J. ustalające wysokość świadczenia przedemerytalnego zostało przez T. K. zaskarżone. W treści odwołania zainteresowana zwróciła się z wnioskiem o naliczenie i wypłacenie odsetek ustawowych od kwoty wyrównania za okres od dnia nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego do dnia wypłacenia kwoty różnicy pomiędzy wypłaconym zasiłkiem przedemerytalnym w wysokości 120% zasiłku podstawowego a należnym świadczeniem przedemerytalnym w wysokości 90% wymiaru emerytury. Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania strony, dlatego akta sprawy przekazał do rozpatrzenia w trybie instancyjnym. Instancja odwoławcza utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie i jednocześnie wskazała na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, a tym samym konieczność wydania przez Starostę J. decyzji rozstrzygającej kwestię żądanych przez skarżącą odsetek. W dniu [...] r. została wydana decyzja orzekająca wobec T. K. o odmowie przyznania odsetek ustawowych za okres od [...] r. do [...] r. Od tego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała, że już w dniu [...] r., w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G., złożyła dokumenty świadczące o jej [...] letnim stażu pracy i wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, które to świadczenie ustala i przyznaje starosta. Dalej strona odwołująca się podała, iż został jej przyznany zasiłek przedemerytalny zamiast wnioskowanego świadczenia. Dopiero Wojewoda D. w dniu [...] r., swoją decyzją przyznał świadczenie przedemerytalne od dnia [...] r. a wysokość świadczenia została ustalona w decyzji Starosty J.. Wypłata zaległości nastąpiła natomiast w dniu [...] r. Strona wywiodła zatem, że spełnienie świadczenia przedemerytalnego nastąpiło ze zwłoką istniejącą od okresu w którym należała się jej wypłata świadczenia do dnia jego otrzymania tj. od [...] r. do [...] r. W konkluzji, powołując się na art. 77 Konstytucji RP oraz art. 481 k.c., T. K. zażądała wypłacenia należnych jej odsetek ustawowych za zwłokę w wypłaceniu świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda D., odnosząc się do żądania uznania i wypłacenia odsetek przywołał przepis art. 72 ust. 12 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Analogiczne brzmienie miał przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, obowiązujący w czasie, kiedy odwołująca się figurowała w ewidencji PUP, jako zasiłkobiorca. Wskazane w art. 72 ust 12 ustawy unormowanie nie podaje konkretnych uwarunkowań czy ograniczeń wypłaty odsetek, w szczególności nie wskazuje powodów lub przeszkód, które doprowadziły do powstania nieprawidłowego stanu rzeczy. Przepis ten zawiera jedynie bardzo ogólną i nieprecyzyjną wskazówkę, że nie dokonanie wypłaty zasiłku (świadczeń) w terminie ma wynikać z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób. Badając jednakże systematykę tego przepisu oraz ze sposobu jego powiązania z innymi unormowaniami tego aktu prawnego należy wywieść ogólną regułę ustalającą, kiedy po stronie uprawnionej osoby powstaje prawo do odsetek, a kiedy z prawa takiego dana osoba skorzystać nie może. Umieszczenie, bowiem przepisu ustalającego uprawnienia do odsetek po ust. 10 art. 72, stanowiącego, iż zasiłki wypłaca się w okresach miesięcznych z dołu, prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było doprowadzenie do tego, aby prawo do odsetek ustawowych było związane z nieterminową wypłatą świadczeń i to z przyczyn leżących po stronie powiatowego urzędu pracy związanych z zewnętrznymi i wewnętrznymi uwarunkowaniami organizacji pracy i funkcjonowania tego urzędu. Zdaniem organu II instancji nie należy łączyć prawa osoby uprawnionej do odsetek w sytuacji, gdy jakiekolwiek opóźnienie w wypłacie danego świadczenia wymagało realizacji przez Dyrektora PUP ustawowych zadań, zatem czynienia przez Dyrektora Urzędu użytku z norm udzielających mu kompetencji do zaktualizowania przez odpowiednią czynność obowiązku lub uprawnienia. Niniejszy spór opiera się właśnie o realizację takich ustawowych zadań, albowiem Dyrektor Urzędu był prawnie zobowiązany do przekazania akt odwołującej się do ZUS-u celem ustalenia przez ten organ wysokości emerytury, która miała stanowić podstawę do ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. W odniesieniu do powyższego można się zgodzić, zdaniem organu, że żądanie osoby uprawnionej do odsetek zaistniałoby wówczas, gdyby z przyczyn leżących po stronie Urzędu nie dokonano wypłaty świadczenia w terminie. PUP w J. G. podejmował natomiast wszelkie niezbędne czynności oraz prowadził postępowanie administracyjne w sposób jak najbardziej prawidłowy. Urząd nie może ponosić jakiejkolwiek winy za czas toczącego się na drodze sądowej sporu T. K. z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Organ II instancji wyjaśnił także, iż świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy przyznaje organ administracyjny stosowną decyzją. W tej sytuacji roszczenie odwołującej się co do świadczenia przedemerytalnego nie może mieć charakteru roszczenia cywilnego. W tym stanie rzeczy nie istnieje, zatem podstawa do zastosowania przepisu art. 481 k.c. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, T. K. podniosła, że decyzja Starosty J. jest decyzją niezależną od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ZUS o wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego nie decyduje o prawach strony do świadczenia przedemerytalnego. W przepisie art. 37o ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdza się, że prawo do świadczeń przedemerytalnych ustala i przyznaje starosta, a wypłaca je powiatowy urząd pracy. Skarżąca twierdzi, iż w dniu [...] r., składając wniosek wraz z dokumentami świadczącymi o [...] letnim stażu pracy, przy spełnieniu pozostałych warunków, nabyła prawo do świadczenia przedemerytalnego z tym dniem. Świadczenie to zostało skarżącej wypłacone z opóźnieniem wynikającym z błędu Starosty J. polegającym na nie uznaniu jej stażu pracy. Ponieważ w okresie, w którym powinna otrzymywać świadczenie przedemerytalne otrzymywała zasiłek przedemerytalny, skarżąca występuje o odsetki od należnego i otrzymanego wyrównania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu ustawy kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniały postawy określone w przepisie art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wydając decyzję administracyjną, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązku. W państwie prawa każdy organ władzy publicznej działa w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP). Nie można zatem domniemywać władczej ingerencji organu w prawa i obowiązki jednostki. W każdym przypadku działalność ta musi znajdować podstawę w konkretnej normie ustawowej. Podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) stanowią przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę materialną stanowią postanowienia ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). W przepisie art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy wymienione są enumeratywnie materie, w których wydawane są decyzje administracyjne. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 9 ust. 1 pkt 14, taksatywnie wylicza materie, w których może być wydana decyzja administracyjna. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie wydawane są rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Poza tymi sprawami organ nie można decydować o prawach bądź obowiązkach jednostki w formie decyzji. Wśród spraw wymienionych w postanowieniach art. 9 ust. 1 pkt 14, ustawodawca nie przewidział rozstrzygania w formie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania ustawowych odsetek, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy. Z konstytucyjnej zasady legalizmu i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja tylko z okoliczności sprawy. Podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z wyraźnego przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i tylko ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327). Prawa i obowiązki jednostki, skonkretyzowane w danym akcie prawa materialnego mogą także wynikać wskutek dokonania czynności materialno-technicznej. W doktrynie prawa utrwalony jest pogląd, że czynność taka powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone wprost przepisami administracyjnego prawa materialnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r., s. 61). Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro przepisy, ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują expressis verbis formy decyzji deklaratoryjnej rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania ustawowych odsetek, o których jest mowa w art. 72 ust. 12, to ustalenie prawa do odsetek ustawowych, odmowa ustalenia tego prawa, a także określenie wysokości odsetek, stanowi czynność mieszczącą się w kategorii czynności materialno-technicznej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez postawy prawnej. Wobec powyższego, Sąd nie wypowiedział się merytorycznie w kwestii zarzutów strony skarżącej dotyczących prawa do odsetek ustawowych i ich wysokości. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) – orzeczono jak w sentencji.