IV SA/Wr 545/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Burmistrz G. przyznał G. R. specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł miesięcznie z tytułu opieki nad ojcem J. R. decyzjami z dnia [...]: nr [...] na okres od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. i nr [...] na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. W dniu 3 lutego 2021 r. G. R. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. R. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...], zaliczające ojca wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni wniosła również o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz G. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność ojca powstała w wieku 80 lat, zatem nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole. Ponadto z dokumentów nie wynika, że wnioskodawczyni zrezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz ewentualnie przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Według SKO, w niniejszej sprawie nie występuje jednak związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynie zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad ojcem, bowiem zakres sprawowanej opieki nad ojcem nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez nią zatrudnienia. Opieka nad ojcem nie ma charakteru ciągłego i może być wykonywana o różnych porach dnia. Wnioskodawczyni w zasadzie nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż ojciec nie wymaga leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, karmienia czy też pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Pomoc sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym. Ojciec strony wymaga wykonywania porannych i wieczornych inhalacjach, jednakże inhalatory nie są skomplikowanymi w budowie urządzeniami i po wcześniejszym przygotowaniu roztworu do inhalacji osoba chora na astmę może samodzielnie włączyć i wyłączyć inhalator. Kolegium doszło zatem do odmiennych wniosków niż organ pierwszej instancji, jeśli chodzi o zakres sprawowanej opieki i jego wpływ na niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię. W ocenie Kolegium, wspólnie zamieszkująca z wnioskodawczynią i jej ojcem 19 – letnia córka strony, która nie pracuje i nie uczy się, może pomóc w opiece nad dziadkiem przez przygotowywanie posiłków, podanie leków i pomoc w ubieraniu się. Ponadto wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła, że zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie, uniemożliwiające sprawowanie opieki nad ojcem. Wnioskodawczyni ma 42 lata, a jej aktywność zawodowa polegała jedynie na figurowaniu przez 16 lat w rejestrach Powiatowego Urzędu Pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej nie jest spowodowane sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a opieka ta uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego ojca, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca zamieszkuje wspólnie wraz z ojcem i 19 – letnią córką. Z załączonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia 26 lutego 2021 r. oraz wypisu z historii zdrowia i choroby ojca skarżącej wynika, że cierpi on na przewlekłą zaporową chorobę płuc, problemy gastrologiczne, problemy układu moczowego, ma osłabiony wzrok i słuch. W dniu 5 stycznia 2021 r. w OPS skarżąca wyjaśniła, że od 2004 r. nie podejmowała żadnej pracy (w lutym 2020 r. rozstała się z partnerem, pracującym za granicą), zajmowała się domem, wychowywaniem córki i pomocą ojcu. Ojciec samodzielnie porusza się (czasami wymaga prowadzenia do toalety), wykonuje poranną toaletę i spożywa posiłki. Wnioskodawczyni rano pomaga ojcu ubrać się, szykuje i podaje ojcu śniadanie, stawia mu termos z herbatą (ojciec nie utrzyma czajnika), podaje inhalację (ojciec choruje na astmę) i leki. Później robi zakupy, pierze, sprząta, przygotowuje obiad, myje naczynia i ponownie podaje inhalację. Zabiera ojca na spacer, na działkę i do garażu, w którym ojciec czyści narzędzia. Następnie szykuje podwieczorek, kolację, podaje leki i inhalację, ścieli łóżko, stawia termos z herbatą. Raz w tygodniu pomaga ojcu przy kąpieli. Ojciec skarżącej w dniu 7 stycznia 2021 r. w OPS potwierdził, że samodzielnie porusza się, korzysta z toalety i zjada przygotowane przez córkę posiłki. O różnych porach dnia ma duszności i potrzebuje podania inhalatora. Gdy córka wychodzi z domu, zostawia mu telefon i szykuje inhalację. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 lutego 2021 r. pracownik socjalny ustalił, że skarżąca podaje ojcu leki i inhalacje, zawozi ojca do lekarza, kontaktuje się z lekarzem telefonicznie, realizuje recepty, pomaga przy higienie osobistej, organizuje czas wolny i pomaga w ćwiczeniach gimnastycznych, pomaga przy ubieraniu się, przygotowuje i podaje posiłki, pomaga przy spożywaniu posiłków, robi zakupy, dba o czystość, załatwia sprawy urzędowe, reguluje opłaty. Skarżąca w dniu 25 lutego 2021 r. wyjaśniła, że rano pomaga ojcu przy porannej toalecie, pomaga ubrać się, podaje inhalację, śniadanie i lekarstwa, później podaje zupę i herbatki lecznicze na dobre trawienie. Robi zakupy i wykupuje lekarstwa, podaje drugie danie, zmywa naczynia, sprząta, wietrzy mieszkanie, wychodzi z ojcem na spacer do ogrodu działkowego lub do garażu. Ojciec wykonuje ćwiczenia gimnastyczne, maluje, lepi figurki z plasteliny. Wieczorem strona robi i podaje ojcu kolację, potem pomaga przy kąpieli, podaje inhalację, przygotowuje termos z herbatą. Bracia nie kontaktują się z ojcem. Gdy wychodzi z domu to załatwia osobę do opieki nad ojcem, najczęściej to 19 – letnia córka J. Ponadto umawia wizyty lekarskie, teleporady, jeździ z ojcem do przychodni, załatwia sprawy urzędowe. Podczas wyjść po zakupy, ojciec zostaje z telefonem i nie otwiera drzwi. Ojciec skarżącej potwierdził w dniu 25 lutego 2021 r. wykonywanie przez stronę tych wszystkich czynności. Należy też zaznaczyć, że zgodnie ze świadectwem pracy z dnia 10 stycznia 2005 r. skarżąca była zatrudniona w okresie od 1 kwietnia 2001 r. do 10 stycznia 2005 r. (od 1 czerwca 2001 r. do 12 lipca 2001 r. korzystała ze zwolnienia lekarskiego, od 13 lipca 2001 r. do 10 stycznia 2005 r. przebywała na urlopie wychowawczym). Z wydruku z PUP wynika, że skarżąca była zarejestrowana w PUP od 15 lutego 2005 r. do 11 stycznia 2021 r. Jak zaznaczyło SKO, skarżąca od 16 lat nie podjęła zatrudnienia. Natomiast córka, zgodnie z oświadczeniem, poszukuje pracy za granicą. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej ojca w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad ojcem ogranicza się bowiem do pomocy w porannej i wieczornej toalecie, pomocy przy ubieraniu się, podawaniu posiłków i leków, przy czym ojciec samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje leki. Jest osobą chodzącą, mającą swoje zainteresowania (polerowanie narzędzi w garażu, malowanie, lepienie figurek, oglądanie telewizji, słuchanie radia, spacery). Skarżąca pomaga również przy wykonywaniu ćwiczeń gimnastycznych, podaje inhalacje, wozi do lekarza. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków dla rodziny, sprzątanie, pranie, uiszczanie opłat, załatwianie spraw urzędowych) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dorosłego dziecka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad ojcem przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca może również skorzystać z pomocy niepracującej 19 – letniej córki. Ponadto skarżąca ma dwoje rodzeństwa, które również obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym wobec ojca i w miarę swoich możliwości winno wypełnić ten obowiązek w formie bezpośredniej opieki albo też współfinansować usługi opiekuńcze świadczone przez powołane do tego instytucje. Z obowiązku alimentacyjnego można uwolnić się jedynie w toku stosownego postępowania przed sądem powszechnym. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawnym ojcem nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.