IV SA/Wr 546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie Uchylenie decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu zasiłku i odmowa uznania za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72, art. 73 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), dalej ustawa, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. Sz., dalej skarżący, od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...] orzekającej o: - uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. a nr [...] z dnia [...] o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 16.01. 2013 r. do dnia 15.01.2014 r., - odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r. - Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] po wznowieniu postępowania orzeczono o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 16.01.2013 r. do dnia 15.01.2014 r. oraz orzeczono o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013r. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że po raz pierwszy zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 28.11.1991 r. z prawem do zasiłku od 28.11.1991 r. do 31.03.1993 r. Od 01.04.1993 r. do 31.08.1995 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W tym czasie złożył wpis do rejestru ewidencji działalności gospodarczej z myślą o jej założeniu w dniu 01.08.1994 r. (otrzymał wówczas informację z urzędu pracy, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie powoduje utraty statusu osoby bezrobotnej). Działalności gospodarczej z powodu choroby nigdy nie rozpoczął, o czym świadczą zaświadczenia z ZUS i Urzędu Skarbowego. W okresie od 01.09.1995 r. do 31.08.1998 r. przebywał na rencie inwalidzkiej drugiej grupy. Po utracie prawa do renty ponownie zarejestrował się jako bezrobotny do momentu podjęcia pracy, a po ostatnim okresie zatrudnienia od 01.06.2009 r. do 31.08.2012 r., rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 08.01.2013 r., nie posiadał wiedzy, że zmieniły się przepisy i sam fakt posiadania wpisu do rejestru ewidencji gospodarczej bez względu na to, czy działalność gospodarcza jest prowadzona, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego. W dniu rejestracji, tj. 08.01.2013 r., urząd pracy nie poinformował go o tym, ani nie zażądał zaświadczenia potwierdzającego wpis do rejestru ewidencji działalności gospodarczej. Dopiero po roku, tj. w dniu 04.02.2014 r. zażądano od niego takiego zaświadczenia. Uważa więc, że w najmniejszym stopniu nie zawinił tak niekorzystnemu orzeczeniu. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy ustalił, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna w dniu 08.01.2013 r. z prawem do zasiłku od dnia 16.01.2013 r. do dnia 15.01.2014 r. W dniu rejestracji skarżący złożył oświadczenie, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 10.01.2013 r. orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 16.01. 2013 r. do dnia 15.01.2014 r., lecz nieznanych organowi ją wydającemu, potwierdzonych informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, że skarżący dokonał wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej z datą jej rozpoczęcia 01.08.1994 r., wznowiono postępowanie w powyższej sprawie, a następnie ww. decyzją z dnia 08.04.2014 r. uchylono ww. decyzję organu I instancji z dnia 10.01.2013 r. i orzeczono o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r., od której to decyzji skarżący złożył odwołanie. Organ odwoławczy podał, że utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji, gdyż w jego ocenie decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazał, że zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, bezrobotny, oznacza to osobę m.in. niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej (..), jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Z załączonych do odwołania dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżący, rejestrując się w urzędzie pracy w dniu 08.01.2013 r. złożył oświadczenie, w którym podał, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto podczas rejestracji otrzymał do wiadomości i własnoręcznie podpisał "pouczenie dla osób bezrobotnych z prawem do zasiłku", w których oświadczył, że został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym m.in. dotyczących osoby, która dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że skarżący rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 08.01.2013 r. posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą (wniosek o dokonanie wpisu złożył w dniu 01.08.1994 r., tzn. posiadał czynny wpis do rejestru Ewidencji Działalności Gospodarczej pod nr [...]), a więc nie spełniał warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, brak jest zdaniem organu odwoławczego możliwości uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji. W tej sytuacji Wojewoda D. orzekł jak w zaskarżonej decyzji. Od decyzji tej skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 owego przepisu prawa). Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, ewentualnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi kontrola legalności zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa skutkującym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie pod względem zgodności z prawem jest decyzja Wojewody D. z dnia [...], którą to decyzją organ ten - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od wydanej w trybie wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ww. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta W. orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...] o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 16.01.2013 r. do dnia 15.01.2014 r. i orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r. Okoliczności faktyczne ustalone przez organy prowadzące sprawę w obydwu instancjach są prawidłowe i nie są kwestionowane przez skarżącego. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prawidłowo ustalonych przez organy obydwu instancji istniała podstawa prawna do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną organu I instancji z dnia 10.01.2013 r. w związku z ujawnieniem się nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lecz nieznanych organowi ją wydającemu o tym, że skarżący miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w okresie od 01.08.1994 r. do 03.02.2014 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że powyższa okoliczność w świetle definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), dalej ustawa, stanowiła przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wydaną w sprawie skarżącego przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.: W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, które wydał decyzję. Z jego treści z sposób jednoznaczny wynika, że mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają być: a) nieznane organowi, które wydał decyzję i b) muszą istnieć w dniu wydania decyzji, której wznowienie dotyczy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła. Po wydaniu bowiem przez Prezydenta Miasta W. decyzji nr [...] z dnia [...] o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 08.01.2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 16.01.2013 r. do dnia 15.01.2014 r., ujawniła się okoliczność nieznana organowi, a istniejąca w dniu wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta W., potwierdzona informacją uzyskaną w dniu 07.02.2014 r. z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, z której wynika, że skarżący miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w okresie od 01.08.1994 r. do 03.02.2014 r. W świetle definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, okoliczność ta może mieć w sprawie istotne znaczenie. Zgodnie z ww. przepisem prawa, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę m.in. niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej (..), jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej (według stanu prawnego obowiązującego od dnia 01.02.2011 r., to jest w dniu wydania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia 10.01.2013 r.). Z wpisów zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, dalej CEIDG, dotyczących działalności gospodarczej skarżącego wynika, że skarżący zgłosił rozpoczęcie działalności gospodarczej w dniu 01.08.1994 r. i zgłosił zaprzestanie działalności gospodarczej także w dniu 01.08.1994 r. Ten sam dzień zatem jest dniem rozpoczęcia i zakończenia działalności gospodarczej. Wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło w dniu 04.02.2014 r. Skarżący podnosił w odwołaniu, że nigdy nie prowadził działalności gospodarczej i nigdy jej nie rozpoczął, czego mają dowodzić zaświadczenia ZUS i Urzędu Skarbowego. Twierdzeń powyższych organy rozpoznające sprawę nie rozważyły i nie odniosły się do nich. Z powyższych zapisów zawartych w CEIDG jednoznacznie wynika, że faktycznie skarżący nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, skoro pokrywają się daty rozpoczęcia i zakończenia działalności gospodarczej, a datą tą jest dzień 01.08.1994 r. Zważyć należy, że rozpoczęcie działalności gospodarczej polega na podjęciu w celu zarobkowym działań określonych we wpisie do ewidencji gospodarczej. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tyko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem, ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. W wyroku z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2298/11 (lex nr 1264705) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Celem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie osoby należy uważać osoby wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Cel główny normy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f jest trudny do osiągniecia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej. Z tego powodu przyjęto domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji. Konieczne jest jednak ustalenie rzeczywistej treści wpisu w zakresie dnia podjęcia działalności." W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny porównuje sytuację prawną osoby bezrobotnej z sytuacją prawną osoby związanej stosunkiem pracy i osoby wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej. Zwraca też uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sposób systemowy i konieczność ustalenia rzeczywistej treści wpisu w zakresie dnia podjęcia działalności gospodarczej. Wskazuje także na konieczność stosowania wykładni systemowej i celowościowej pojęcia "wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", która ma prowadzić do odczytania rzeczywistego znaczenia tego pojęcia, pozbawionego niedopuszczalnego uproszczenia wynikającego z ograniczenia się do słów użytych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy wskazać należy, że organy rozpoznające sprawę z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powyższych okoliczności nie wyjaśniły i nie poczyniły żadnych w tej mierze ustaleń oraz nie dokonały właściwej wykładni definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w konsekwencji nie dokonały właściwej oceny sytuacji prawnej skarżącego w kontekście treści posiadanego przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Powyższe uchybienia skutkowały konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., skoro istotne jest, co wynika z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2298/11, ustalenie rzeczywistej treści wpisu w zakresie dnia podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej, z uwzględnieniem wskazanych w ww. wyroku wykładni prawa, a nie wystarczy samo ustalenie, że osoba bezrobotna posiadała wpis do CEIDG i dokonanie przez organ pozbawionego niedopuszczalnego uproszczenia wynikającego z ograniczenia się do słów użytych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wykładni definicji osoby bezrobotnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyjaśnić wyżej powołane okoliczności i poczynić prawidłowe w tej mierze ustalenia, a dokonując oceny sytuacji prawnej skarżącego winien mieć na względzie właściwą wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazaną wyżej oraz zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2298/11. Dopiero po dokonaniu ustaleń w powyższym względzie organ winien ocenić, mając na względzie to, co powiedziano odnośnie wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, czy ujawnienie się faktu, że jak wynika z wpisów zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczących działalności gospodarczej skarżącego wynika, że skarżący zgłosił rozpoczęcie działalności gospodarczej w dniu 01.08.1994 r. i w tym samym dniu zgłosił zaprzestanie działalności gospodarczej także. Ten sam dzień zatem jest dniem rozpoczęcia i zakończenia działalności gospodarczej. Wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło w dniu 04.02.2014 r. Z powyższego wynika, że skarżący nigdy nie prowadził działalności gospodarczej. Organ, rozpoznając ponownie sprawę winien ocenić, czy tej treści wpis daje podstawę do zmiany w trybie wznowieniowym decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o podanym wyżej numerze. Skoro zatem zaskarżone decyzje naruszają w sposób istotny ww. powołane przepisy prawa, skarga podlegała uwzględnieniu, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na art. 152 p.p.s.a.