IV SA/Wr 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z 15 października 2013 r. M. D. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. m.in. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności oraz pomocy społecznej w formie posiłku. W uzasadnieniu strona podała, że jest osobą bezrobotna bez prawa do zasiłku z tego tytułu oraz nie dysponuje środkami finansowymi na bieżące utrzymanie. W wyniku przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania na okoliczność określenia zakresu pomocy z MOPS-u ustalono, że wybiera on korzystniejszą finansową formę pomocy, co oznacza, że w przypadku gdy zasiłek celowy będzie przyznany w wysokości odpowiadającej wartości opłacanych posiłków na okres miesiąca, wnioskodawca wybiera zasiłek celowy na zakup żywności. W przeciwnym wypadku oczekiwaną formą pomocy będą posiłki wraz z dofinansowaniem biletów przejazdowych do miejsca ich wydawania. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz pobiera zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w kwocie 271 złotych miesięcznie. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu świadczenie za zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego "Programu państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 30 złotych miesięcznie. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejna decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 4, art. 18 ust. 1, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.s.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), organ pomocy społecznej przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego "Programu państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 30 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że stosując się do zaleceń organu odwoławczego, które stanowiły podstawę uchylenia poprzedniej decyzji z 18 listopada 2013 r., koniecznym było odniesienie się do wyniku postępowania w kontekście ustaleń zawartych w protokole z 12 listopada 2013 r. Organ podkreślił, że orzeczenie o przyznaniu pomocy społecznej w przedmiotowej formie wiązało się z niedziałaniem w okresie od 1 do 30 listopada 2013 r. punktu żywienia w rejonie zamieszkania strony. Najbliższy punkty żywieniowy znajdowała się natomiast przy ul. [...] w W., jednakże liczba posiłków przez niego wydawanych była ograniczona. W związku z powyższych organ uznał za konieczne przyznanie stronie zasiłku celowego na zakup posiłków (żywności), którego wysokość była co prawda niższa aniżeli cena posiłków opłacanych dla podopiecznych, lecz powyższa okoliczność wynikała z ograniczonych możliwości finansowych ośrodka. MOPS podał również, że zasiłek został wypłacony wnioskodawcy w dniu 27 listopada 2013 r. Odwołując się od wskazanego rozstrzygnięcia skarżący wskazał, że decyzja ośrodka pomocy społecznej była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Ponadto strona zauważyła, że szczegółowego wyjaśnienia wymaga sposób finansowania przez ośrodek posiłków dla podopiecznych z uwagi na twierdzenia organu o jego trudnej sytuacji finansowej z jednej strony, przy jednoczesnym wydatkowaniu funduszy na zakup posiłków, których cena przewyższa znacznie wysokość przyznawanych zasiłków celowych. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z odpowiednim poinstruowaniem tego organu o stwierdzonych istotnych uchybieniach obejmujących m.in. zasady wypełniania kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego. W toku postępowania odwoławczego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. przedstawił informację o wysokości środków finansowych przeznaczonych na zasiłki i pomoc w naturze oraz zasady ich rozdziału w planie finansowym na 2014 r. z odniesieniem się do wykonania planu z 2013 r. (pismo z 14 lutego 2014 r., nr DA-0701/4/2014 oraz z 11 lipca 2014 r., nr DA-0701/33/2014). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 u.p.s., oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w myśl przywołanych przepisów skarżący kwalifikuje się do otrzymania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", albowiem spełnia kryterium dochodowe oraz jest osobą bezrobotną. Odnosząc się do istoty sprawy organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie musi prowadzić do automatycznego przyznania wnioskodawcy świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Zdaniem SKO, organy pomocy społecznej przyznając świadczenia zobowiązane są do uwzględnienia nie tylko sytuacji osobistej osoby zainteresowanej, ale także winny wziąć pod uwagę ogólną sumę środków finansowych, które mogą zostać rozdysponowane w danym okresie rozliczeniowym. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że liczba osób wymagających wsparcia ulega zwiększeniu, zatem zadaniem organu jest jak najbardziej efektywne rozdysponowanie posiadanych środków w zależności od kryterium dochodowego oraz ilości osób w rodzinie. Przyjęte przez ośrodek pomocy społecznej zasady rozdziału środków finansowych, w efekcie których ustalono wysokość żywnościowego zasiłku celowego na jedną osobę na kwotę 30 złotych – w ocenie organu drugiej instancji – spełniają powyższe kryteria. Stąd rozstrzygnięcie zakwestionowane przez odwołującego się okazało się zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła w całości przedmiotową decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania (art. 15 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wnosząc o jej uchylenie a także stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej orzekającymi w sprawie. W uzasadnieniu strona podała, że w jej ocenie Kolegium nie rozstrzygnęło podstawowego wniosku odwołania: o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na jej trwałą niewykonalność istniejącą w dniu jej wydania. Zdaniem skarżącego działalnie SKO narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż uniemożliwia tym samym sądową kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, co uzasadnia jej uchylenie. W zakresie wniosku o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, strona wskazała na jego nadmiernie długotrwały okres prowadzenia, który wynosi sześć miesięcy. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Ponadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że z uwagi na pierwszeństwo trybu odwoławczego nad nadzwyczajnych trybem postępowania w zakresie nieważności, żądanie skarżącego zostało rozpatrzone w ramach postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości po 30 zł miesięcznie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest więc rozstrzygniecie o przyznaniu świadczenia co do zasady, ale o jego wysokości. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ww. ustawę ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. W świetle art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12). Wskazać należy, że rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w ramach posiadanego budżetu przyjął zasadę przyznawania zasiłków w kwocie 30 zł na osobę w rodzinie i w takiej wysokości został przyznany skarżącemu zasiłek. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (czy też szerzej - w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić sam. Nie można w tej sytuacji uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W świetle powyższego decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. W niczym bowiem nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.