IV SA/Wr 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta W., Zastępcy Kierownika Zespołu terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w sprawie udzielenia pomocy w formie przyznania specjalnego zasiłku celowego, w kwocie 370 zł, na dofinansowanie zakupu opału na sezon grzewczy 2009/2010, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w dniu 3 lipca 2009 r., K. K. zwróciła się o udzielenie pomocy w formie pomocy finansowej na zakup opału na sezon grzewczy 2009/2010. W dniu 3 lipca 2009 r. K. K. wystąpiła do Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału oraz żywności dietetycznej. Powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji przyznał K. K. zasiłek celowy w kwocie 370 zł, na dofinansowanie zakupu opału na sezon grzewczy 2009/2010. Odrębną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr [...]), organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek w sprawie dofinansowania zakupu żywności i przyznał Stronie zasiłek celowy w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu decyzji przyznającej zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu opału na sezon grzewczy 2009/2010 organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ponadto powołano się na przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej - odpowiednio - kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ pierwszej instancji wskazał również, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wyjaśniono, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej stwierdził także, że wysokość przyznanej pomocy jest dostosowana do możliwości finansowych organu, zaś wnioskowaną pomoc przyznano z uwagi niepełnosprawność Strony oraz wysoki koszt zakupu opału. W odwołaniu od opisanej decyzji K. K. podniosła, że kwota przyznanego specjalnego zasiłku celowego jest zbyt niska w odniesieniu do jej potrzeb. Powołała się także na swoje problemy zdrowotne oraz trudną sytuację materialna. Po rozpatrzeniu odwołania K. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło przede wszystkim, że postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi aktualnie 477 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 135, poz. 950). Kolegium wskazało także, że zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Poczyniwszy te wyjaśnienia Kolegium stwierdziło, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód Strony, lecz wyjątkowa sytuacja życiowa, w której się znalazła. Z brzmienia przywołanych wyżej unormowań wynika, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się zaś tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W ramach uznania administracyjnego do kompetencji organu należy ocena okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, jak również orzeczenie co do wysokości tej pomocy. Uznanie administracyjne obejmuje więc także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wynika to z faktu, że organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Kolegium podkreśliło, że w art. 41 pkt 1 wskazano jedynie górną granicę specjalnego zasiłku celowego - jego wysokość nie może przekroczyć kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł). Rozmiar specjalnego zasiłku celowego zależy od sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy, od celu, na jaki ma zostać przyznany zasiłek oraz - wspominanych wyżej - finansowych możliwości organu pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej nie jest zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony, która musi liczyć się z tym, że rozmiar przyznanego zasiłku będzie inny niż wnioskowany. Świadczenia powinny być bowiem ukierunkowane przede wszystkim na te osoby lub rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodów nie byłyby w stanie egzystować bez świadczeń z pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej K. K., pracownik socjalny przeprowadził w dniu 3 lipca 2009 r. wywiad środowiskowy. Wynikało z niego, że K. K. ma 86 lat i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód Strony wynosi 491,94 zł (zasiłek stały - 225, 40 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy - 113, 54 zł) i przekracza kryterium dochodowe, które - jak już wskazywano - aktualnie wynosi 477 zł dla osoby samotnie gospodarującej. W ocenie Kolegium sytuację materialną Strony, a także jej wiek, schorzenia oraz wysoki koszt zakupu opału można było uznać za szczególne okoliczności, uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło jednak, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń. Organy pomocy społecznej są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Kolegium wyjaśniło, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002r., sygn, akt II SA/Gd 4332/01, z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07). Kolegium dodało, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, doraźny i ukierunkowana jest na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, których strona nie jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie (art. 2 ust. l oraz art. 3 ust. l i 3 ustawy o pomocy społecznej). Z całokształtu orzecznictwa Kolegium wynika, że przyznana K. K. kwota jest stosunkowo wysoka, a przy tym Strona została jednocześnie wsparta drugim specjalnym zasiłkiem celowym. Łącznie Strona otrzymała 470 zł. Mając na względzie wyżej powiedziane, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Kolegium K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przyznanie zasiłku celowego w wysokości 300 zł". Stwierdziła, że "w sprawie niniejszej brak jest podstaw do odmowy przyznania zasiłku celowego". Wyjaśniła, że przedstawiła dokumentację osobistą i majątkową, z której wynika, że jej położenie jest krytyczne. Z trudem otrzymuje żywność, korzysta ze wsparcia innych osób, jest postawiona w sytuacji osoby, która wręcz musi korzystać z żebractwa. Brak możliwości zakupu żywności i opłat wręcz skazuje Skarżącą na zagładę biologiczną, "stąd też wniosek odwołania aby sąd zmienił orzeczenie i przyznał pomoc celową". Odpowiadając na skargę Kolegium podkreśliło, że skarżąca otrzymała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 370 zł (odrębną decyzją - także żywności). To decyzji przyznającej to świadczenie dotyczyła decyzja Kolegium, która obecnie jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego nie można - zdaniem Kolegium - uznać, aby podnoszone w skardze argumenty o braku podstaw do odmowy przyznania zasiłku celowego miały cokolwiek wspólnego ze sprawą, która jest obecnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjriego. Na etapie postępowania odwoławczego K. K. podnosiła, że przyznana jej pomoc w wysokości 370 zł jest zbyt mała. W uzasadnieniu będącej przedmiotem skargi decyzji Kolegium obszernie wyjaśniło zasady przyznawania specjalnej pomocy celowej i ustalania jej wysokości. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga, nie dość, że nie zawiera żadnych odniesień do decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]), to jeszcze zawarte w niej żądanie (przyznania zasiłku celowego) obejmuje mniejszą kwotę niż otrzymana przez K. K. na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy przez Kolegium (w skardze mowa jest przecież o 300 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do tych świadczeń, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 135, poz. 950) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei, jej art. 41 pkt 1 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego na zakup węgla. Ponieważ uzyskiwany przez nią dochód przekraczał ustaloną kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, którą jest niewątpliwie skarżąca, organ decyzyjny stwierdził, iż z uwagi na jej zły stan zdrowia i złą kondycję materialną, co odzwierciedla znajdujący się w aktach sprawy wywiad środowiskowy, rozważy tę sprawę w oparciu o wyżej powołany art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż okoliczności te wypełniają znamiona "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niemniej jednak skarżąca, otrzymując kwotę 370 zł specjalnego zasiłku celowego, stanowiącą dofinansowanie do zakupu opału, zanegowała decyzję organu orzekającego twierdząc, iż jest to kwota za mała. Jednakże podkreślenia wymaga, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy stanowi, iż celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). Należy dodać, że w myśl art. 2 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. W świetle powyższego, istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że jego argumentacja co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. Zaś w myśl tego przepisu prawa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Składając wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej K. K. wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego. Organ orzekający dokonując analizy sytuacji skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, iż jej dochody nie pozwalają na przyznanie prawa do tego rodzaju zasiłku. Niemniej jednak, mając na względzie wcześniej wskazane okoliczności, przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 370 zł na dofinansowanie do zakupu węgla. Przy czym organ I instancji wyraźnie powołał się na ograniczone możliwości finansowe, dokonując w związku z tym odpowiednich wyliczeń, które słusznie potwierdził organ odwoławczy. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącej, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić), ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły, tym bardziej, że przyczyną podjętego rozstrzygnięcia był po prostu brak wystarczających środków finansowych na ten cel. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie, organy decyzyjne nie uchybiły wskazanym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz.140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Uznając, że w/w przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977r., Warszawa 2000, s. 91)". Zatem, wobec tego co powiedziano, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu, co orzeczono jak w sentencji wyroku.