IV SA/Wr 55/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]., nr [...] po zapoznaniu się z odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W., od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...]r. /Nr [...]/, odmawiającej H. J. przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił H. J. przyznania dodatku mieszkaniowego, uzasadniając odmowę tym, że kwota wyliczonego dodatku mieszkaniowego jest niższa niż 2% najniższej emerytury, a to oznacza - że zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm./ - dodatku tego nie przyznaje się w ogóle. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. podnosząc, że Pani H. J. jest osobą schorowaną, nie radzi sobie z rzeczywistością. Mieszkająca we W. córka nie wykazuje żadnego zainteresowania losem matki i nie pomaga jej. Mieszkanie jest zanieczyszczone i zarobaczone. Wszystkie konieczne naprawy w mieszkaniu wykonywane są bezpłatnie przez służby techniczne spółdzielni. W 2006 roku Administracja, chcąc pomóc swojej lokatorce, wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który pozwolił na zminimalizowanie zadłużenia Pani J. w opłatach eksploatacyjnych i na spłacanie zaległości. Odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego spowoduje ponownie narastanie zadłużenia wobec Spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznej, co oznacza między innymi przyznanie możliwości skutecznego prawnie jego wykorzystania grupie podmiotów postępowania administracyjnego, dla których wydaje się decyzję administracyjną. Prawo wniesienia odwołania przysługuje przede wszystkim stronom danego postępowania (w rozumieniu art. 28 kpa) oraz – w pewnym zakresie - podmiotom na prawach strony (prokuratorów, Rzeczników Praw Obywatelskich, organizacji społecznej - o ile brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). W myśl art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu (obowiązku) prawnego określonego podmiotu, który legitymuje do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w randze strony, jest przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę do bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnej tego podmiotu. Interes prawny oraz obowiązek, o których mowa w tym artykule, wynika więc z przepisów prawa materialnego. Zdaniem Kolegium, odwołanie od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. złożył podmiot nielegitymowany do skorzystania z tego środka zaskarżenia. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] - będąca zarządcą budynku, w którym mieszka H.J. - nie jest bowiem stroną postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Dla uzyskania takiego statusu konieczne jest bowiem uczestniczenie w danej sprawie w charakterze administrowanego, a więc podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach prawnych (na mocy uregulowań prawa materialnego, w tym wypadku - przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych) ma bezpośrednio rozstrzygnąć decyzja administracyjna. W sprawach z zakresu dodatków mieszkaniowych udział zarządcy budynku w postępowaniu - określony przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych - sprowadza się do potwierdzenia stosownych danych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na rzecz zarządcy wypłacany jest w całości (z wyjątkiem ryczałtu na zakup opału) przyznany dodatek mieszkaniowy. Tego rodzaju parycypacja nie czyni jednak z zarządcy budynku strony postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Wymagania z art. 28 kpa spełnia bowiem w tym przypadku osoba, która ubiega się o uzyskanie tego rodzaju uprawnienia (zob. w szczególności art. 2, w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). To jej przecież przyznaje się dodatek mieszkaniowy (lub odmawia przyznam a takiego świadczenia). Zatem tylko sytuacji prawnej takiej osoby dotyczy bezpośrednio - w rozumieniu art. 28 kpa - postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Zarządca budynku, w którym mieszka taka osoba -chociaż jest uczestnikiem tego postępowania nie ma natomiast interesu prawnego legitymującego go do tego, aby być stroną w postępowaniu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie dość bowiem, że decyzja kończąca postępowanie nie wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną to jeszcze jego zainteresowanie rozstrzygnięciem nie jest motywowane z pozycji administrowanego. Stosownie do treści art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza zatem w tym przypadku niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również podmiotowym. Ten drugi przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż odwołanie wniósł podmiot niebędący stroną postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wyjaśniła, że do 31 października 2007 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy, w kwocie 183 zł. Nie rozumie dlaczego, pomimo że jej dochody i wydatki nie uległy znacznej zmianie, obecnie dodatek jej nie przysługuje. Przyznała, że odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], co wynikało -jak sądzi - z uprzejmości osób tam pracujących. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zwrócono uwagę, że skarga nie zawiera w istocie żadnych zarzutów względem postanowienia Kolegium z dnia [...] r. /[...]/. Uzasadnienie skargi dotyczy zasadności decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego. Skarżąca uważa bowiem, że powinna otrzymać dodatek mieszkaniowy, gdyż potrzebuje pomocy ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia. Ponadto uważa, że jej dochody i wydatki nie zmieniły się tak znacznie, aby wykluczały przyznanie dodatku mieszkaniowego zwłaszcza, że dotąd korzystała z tej formy pomocy. Kolegium z uwagi jednak na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" - zarządcę budynku, w którym mieszka H. J. - ze względu na brak legitymacji do wniesienia odwołania, nie rozpatrywało merytorycznie tego środka odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, późn. zm.) Sąd Administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy także wyjaśnić, że fakt, iż skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania od decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy z uprawnienia tego skorzystała inna strona, w wyniku czego zostało wydane rozstrzygnięcie ostateczne, nie może oznaczać, że przepis art. 52 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stoi na przeszkodzie do złożenia przez nią skargi /por. wyrok NSA z 4.XII.1982r., SA/Lu 566/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 16, postanowienie NSA z 27.III.2007r., I GSK 1202/06, Lex 311005/. Przystępując do wyjaśnienia motywów decydujących o uchyleniu zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest uruntowany pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. /por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z 5.VII.1999r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, wyrok NSA z 5.VII.2006r., II OSK 942/05, Lex 244395/. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z 5.VII.1999r. stwierdzono m.in., że zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Podniesiono ponadto, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 k.p.a. W szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, określonych w przepisach art. 145-152 oraz w art. 156-159 k.p.a. To prawda, że postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego nawet bez stosowania trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA - obecnie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - /uchwała NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. FPS 7/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 2/, jednakże nie w każdym wypadku kontrola sądowa jest efektywniejsza od kontroli sprawowanej w trybie postępowania administracyjnego. Przyjęcie decyzyjnej formy orzekania o braku legitymizacji strony w wyżej podanym aspekcie prowadzi do obowiązywania przyjętego standardu, polegającego na pierwszeństwie kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową; w takich wypadkach bowiem sąd administracyjny działa niejako w zastępstwie organów administracji publicznej /na wskazaną prawidłowość zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. III AZP 23/95/. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy z 30.VIII.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na charakter sprawy Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.