IV SA/Wr 551/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi S. spółka z o.o. z siedzibą w L. Ś. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. przez S. spółkę z o.o. z siedzibą w L.S. jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia 4 września 2008 r. Nr wydane z powołaniem się na przepisy art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) (zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym), art. 134 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 589 ze zm.) utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. z dnia 24 czerwca 2008 r. Nr o nałożeniu na spółkę S. sp. z o.o. grzywny w kwocie 6.000,00 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr z dnia 31 sierpnia 2007 r. Decyzją nr 6 z dnia 30 marca 2005 r. zawartą w nakazie z dnia 30 marca 2005 r. Nr rej Inspektor Pracy nakazał S. spółce z o.o. zapewnić pracownikom zatrudnionym w Zakładzie w J. możliwość korzystania z pomieszczenia z natryskami. Spółkę zobowiązano do wykonania powyższej decyzji pierwotnie do dnia 30 września 2005 r., a następnie do dnia 31 maja 2007 r. Po przeprowadzeniu kontroli opisanej w protokole z dnia 11 marca 2008 r. Inspektor Pracy stwierdził, że decyzja Nr 6 nie została wykonana, mimo upomnienia z dnia 19 czerwca 2007 r. Nr rej. 1. W uzasadnieniu postanowienia pierwszo-instancyjnego Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. przytoczył brzmienie art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym , według którego w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inspektor Pracy będący organem egzekucyjnym nałożył grzywnę w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny przewidziany w ustawie, który ma doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. Powołując się na przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym , określił wysokość grzywny na kwotę 6000 zł, której wymiar dokonano po rozważeniu dopuszczalnych wysokości grzywien oraz rodzaju obowiązku, który pracodawca zobowiązany był wykonać. Dodatkowo Inspektor wskazał, że decyzja nakładająca obowiązek będący przedmiotem egzekucji wydana została w marcu 2005 r., a termin jej realizacji upłynął w dniu 30 maja 2007 r. Podkreślił też , że zobowiązany pracodawca nagminnie uchylał się od wykonania przedmiotowego obowiązku, w związku z czym w sprawie nakładane były kolejne grzywny, W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka z o.o. S. wniosła o jego uchylenie w całości , podnosząc zarzut rażąco wygórowanej wysokości grzywny. Dodatkowo spółka domagała się umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego w zakresie objętym decyzją nr 11 z dnia 24 stycznia 2005 dotyczącą pomiarów rezystancji izolacji oraz napięć i obciążeń instalacji elektrycznej z powodu wykonania tych pomiarów w dniu 29 lutego 2008 oraz o uchylenie tytułu wykonawczego nr z dnia 31 sierpnia 2007 roku z powodu uprzedniego wykonania przez Spółkę części decyzji wymienionych w tytule wykonawczym, oraz z powodu toczącego się obecnie postępowania związanego z ostatecznymi decyzjami PIP, i wydanym na ich podstawie tytułem wykonawczym. Odwołująca spółka wniosła również o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia złożonych przez jej pełnomocnika wniosków o uchylenie decyzji objętych postępowaniem egzekucyjnym i tytułem wykonawczym. Według spółki "S." postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane bez jakiegokolwiek sprawdzenia informacji i rozstrzygnięcia wniosków złożonych w postępowaniu egzekucyjnym przez jej pełnomocnika w piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 roku, w którym wskazano, że jedna z dwóch decyzji objętych tytułem wykonawczym z dnia 31 sierpnia 2007 roku została wykonana , na poparcie czego przedstawiono dowód w postaci protokołu badań rezystancji izolacji przewodów oraz urządzeń instalacji elektrycznej z dnia 29 lutego 2008 roku. Spółka wywodziła dalej , że realizuje stale wytyczne i zalecenia inspektorów PIP, a mianowicie zatrudniony został specjalista do spraw BHP, który wykonał szereg prac wymienionych w protokole kontroli z dnia 11 marca 2008 roku - m.in. określił warunki stosowania środków ochrony indywidualnej, przeprowadził okresową kontrolę stanu technicznego użytkowanych maszyn i urządzeń; dokonano również opisania przeznaczenia poszczególnych zabezpieczeń na tablicy rozdzielczej. Natomiast w zakresie wykonania przez spółkę pomieszczenia z natryskami w sprawie istnieje bardzo ważny interes strony , polegający na znacznym zaawansowaniu w toku realizacji procesu inwestycyjnego - budowy hali produkcyjnej na działkach gruntu nr 447/7 i 447/3 w miejscowości K. gmina L.. Spółka od roku 2007 prowadzi intensywną działalność w celu wykonania inwestycji budowy nowoczesnej hali przemysłowej. Natomiast obecnie spółka nie jest właścicielem nieruchomości na której prowadzi działalność gospodarczą, nieruchomość ta jest podnajmowana przez spółkę od A.W., a wydany nakaz dotyczy właśnie tejże podnajmowanej nieruchomości. Właścicielem nieruchomości jest Agencja Nieruchomości Rolnych - i wszelkie procesy inwestycyjne na tej nieruchomości wymagają zgody właściciela - co jest zastrzeżone w warunkach umowy najmu zawartych przez właściciela (ANR) z A. W. Ponadto nieruchomość ta jest wpisana na listę zabytków i jest objęta nadzorem konserwatora zabytków. Prowadzenie jakichkolwiek (nawet najmniejszych) inwestycji na wynajmowanej nieruchomości jest bardzo utrudnione, ponieważ wymaga zgody właściciela (AWR) oraz zgody konserwatora zabytków. Nie jest możliwe spełnienie decyzji bez uzyskania zgody właściciela i konserwatora zabytków. Z uwagi na fakt, że najem ma charakter jedynie tymczasowy prowadzenie szeroko zakrojonych inwestycji mija się także z racjonalnością ekonomiczną i celem prowadzenia działalności gospodarczej . Tym bardziej, że spółka jest już w trakcie procesu realizowania inwestycji budowy hali produkcyjnej i w obecnym stanie prawnym i ekonomicznym zrealizowanie przez spółkę wydanej decyzji w zakładzie w J. nr jest - według niej - dalece nieracjonalne ekonomicznie i gospodarczo, a spółka najefektywniej zrealizuje przedmiotową decyzję poprzez zakończenie prowadzonej już inwestycji w K.. Okręgowy Inspektor Pracy we W. w uzasadnieniu postanowienia ostatecznego wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych u pracodawcy w dniach 14 i 15 czerwca 2007 r. stwierdzono niewykonanie decyzji Nr 6,7 i 8 zawartych w nakazie z dnia 30 marca 2005 r., nr oraz decyzji nr 11 i 13 zawartych w nakazie z dnia 23 stycznia 2004 r. nr. Wobec tego - stosownie do art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji- do pracodawcy skierowano upomnienie z dnia 19 czerwca 2007 r., nr , w którym wezwano do wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr 6, 7 i 8 zawartych w nakazie z dnia 30-03-2005 r., nr oraz decyzji nr 11 i 13 zawartych w nakazie z dnia 23 stycznia 2004 r., nr. W upomnieniu tym zawarto pouczenie o 7 dniowym terminie wykonania decyzji nakazowych, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w przypadku ich niewykonania. Upomnienie doręczono pracodawcy w dniu 3 lipca 2007. W dniach 23 i 24 sierpnia 2007 r. czyli z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadzono kolejną kontrolę pracodawcy. Stan faktyczny opisany został w protokole kontroli nr, w którym stwierdzono, że decyzja nr 6 zawarta w nakazie z dnia 30 marca 2005 r., nr oraz decyzji nr 11 zawarta w nakazie z dnia 23 stycznia 2004 r., nr 1/04 nie zostały wykonane. Organ egzekucyjny II instancji podkreślił , że decyzje nr 6 i 11 będące przedmiotem tytułu wykonawczego TYT-3 nr z dnia 31 sierpnia 2007 r. są decyzjami ostatecznymi, podlegają zatem egzekucji. Kontrola przeprowadzona w firmie S. sp. z o.o. w dniach 26 lutego 2008 r. oraz 4 i11 marca 2008 r. wykazała, że decyzja nr 6 zawarta w nakazie z dnia 30 marca 2005 r., nr nie została wykonana. Stan faktyczny opisany został w protokole kontroli Nr. Dalej organ II instancji wskazał, że kwota grzywny nałożonej postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 r. nr mieści się w dolnych granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś przy ustaleniu jej wysokości wzięto pod uwagę fakt, że zobowiązany wykonał decyzję nr 11 zawartą w nakazie z dnia 23 stycznia 2004 r., nr będącą przedmiotem tytułu wykonawczego TYT-3 z dnia 31 sierpnia 2007 r. o czym świadczy powołanie się przez organ egzekucyjny do protokołu kontroli nr Według organu odwoławczego grzywna w wysokości 6.000 zł będzie wystarczającą motywacją dla zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr 6 zawartej w nakazie z dnia 30 marca 2005 r., nr. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego zasadności wydania decyzji nr 6 , będącej przedmiotem tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego organ II instancji wyjaśnił , że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Pracy może zostać zawieszone w sytuacji prolongaty realizacji decyzji będącej przedmiotem tytułu wykonawczego TYT - 3, przez inspektora pracy, który tę decyzję wydał. Zdaniem organu nie zachodziły również przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 59 ustawy, dające podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bądź uchylenia tytułu wykonawczego w sytuacji częściowego wykonania obowiązku ujętego w tytule wykonawczym.. W skardze na decyzję ostateczną S. spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy we W. oraz poprzedzającego go postanowienia inspektora pracy. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia następujących przepisów , a to : - art. 14 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie w sprawie pełnomocnika strony w oględzinach przeprowadzonych w 2008 r., będących zarazem podstawą rozstrzygnięcia; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy ; - art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, bowiem postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone ze względu na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 31 sierpnia 2008 r. w zakresie decyzji nr 11 i braku obowiązku określonego w decyzji nr 6 z powodu jej uchylenia decyzją z kwietnia 2008 r.. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wnosząc o jej oddalenie , podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutu pominięcia w toku postępowania pełnomocnika strony skarżącej organ egzekucyjny wskazał, że pełnomocnik strony skarżącej – W. W. zapoznał się z ustaleniami inspektora pracy, zawartymi w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 26 lutego, 4 i 11 marca 2008 r. i podpisał protokół , nie wnosząc żadnych zastrzeżeń do ustaleń faktycznych w nim zawartych. Natomiast odnosząc się do zarzutu braku obowiązku określonego w decyzji nr 6 organ egzekucyjny wskazał, ze decyzja nr 6 znajduje się w obrocie pranym i ma walor ostateczności, natomiast decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r. Nr uchylono w trybie art. 123 § 1 k.p.a. decyzję nr 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że wydano je w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu i zastosowano przepisy zgodnie przedmiotem sprawy. Istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia , czy zaistniały w sprawie przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczego obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz czy organy egzekucyjne wymierzyły ją w sposób prawidłowy. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi przytoczyć należy brzmienie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, według którego grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego . Podstawę do nałożenia na stronę skarżącą grzywy w celu przymuszenia stanowiły przepisy art. 122 w związku z art. 121 § 1 - 3 powołanej wyżej ustawy. Przepis art. 122 tej ustawy określa proceduralne aspekty wydawania postanowienia o nałożeniu grzywny. Z kolei powołany przepisy art. 121 stanowi, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł ( § 2) . Nadto grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, przy czym grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł ( § 1 i 3). Jak wynika z materiału aktowego sprawy w obrocie prawnym funkcjonuje wydany przez Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy we W. nakaz z dnia 30 marca 2005 r. Nr, w którym zawarto decyzję nr 6, nakładającą na skarżącą spółkę obowiązek zapewnienia dla pracowników zatrudnionych w Zakładzie w J., możliwości korzystania z pomieszczenia z natryskami, z terminem jej wykonania na dzień 20 czerwca 2005 r. Decyzja powyższa nabrała waloru ostateczności, a do czasu wszczęcia postępowania egzekucyjnego organy inspekcji pracy dokonały prolongaty terminu jej wykonania do dnia 31 maja 2007 r. Treść obowiązku objętego decyzja nr 6 wskazuje jednoznacznie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem wykonania przez stronę skarżącą czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba. Jako bezsporny przedstawia się również fakt ,że dotychczas strona skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego ze wskazanej decyzji , co potwierdza z jednej strony dokumentacja zgromadzona w sprawie przez organy inspekcji pracy, za z drugiej strony argumentacja spółki przytoczona w skardze. W szczególności potwierdza to protokół kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Pracy w spółce S. w dniach 26 lutego, 4 i 11 marca 2008 r., w którego wynika, że decyzja nr 6 o treści "zapewnić dla pracowników zatrudnionych w Zakładzie w J. możliwość korzystania z pomieszczenia z natryskami" nie została wykonana. Przedmiotowy protokół kontroli podpisany został przez pełnomocnika skarżącej spółki w dniu 11 marca 2008 r. bez zastrzeżeń, zaś z pkt 8 tegoż protokołu wprost wynika , że kontrolę przeprowadzono w obecności Dyrektora Zakładu J.H. oraz pełnomocnika W. W.. Fakt ten z jednej strony niewątpliwie potwierdza wyżej wskazaną okoliczność niewykonania obowiązku, o charakterze pozwalającym na nałożenie grzywny w celu przymuszenia, a z drugiej strony niweczy zarzut strony skarżącej o prowadzeniu przez organy postępowania bez udziału pełnomocnika, któremu rzekomo nie zapewniono możliwości złożenia oświadczeń i udzielania informacji. Również wysokość zastosowanego środka egzekucyjnego nie budzi zastrzeżeń Sądu, albowiem ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w odniesieniu do konkretnego przypadku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą spółkę w kwocie 6000,00 zł, nie naruszył również granic uznania administracyjnego. Jak wynika z wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. organ dokonał miarkowania grzywny, albowiem znajduje się na nim adnotacja potwierdzająca, że w związku z niewykonaniem tylko jednej decyzji (nr 6 przyp. Sądu) należy wymierzyć grzywnę w niższej wysokości. Trafne zatem jest stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ i instancji w zakresie okoliczności, do jakiego obowiązku odnosi się nałożona grzywna. W pozostałym zakresie postępowanie organów egzekucyjnych nie jest również obarczone wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . Według z art. 122 powołanej ustawy organ nakładający grzywnę - organ administracyjny, ma obowiązek doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny . W §2 art. 122 określono jakie elementy powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z tym przepisem wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie i pouczenie, że w przypadku nieuiszczenia w terminie zostanie ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Postanowienie z dnia 4 września 2008 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 122 omawianej ustawy . Ponadto, co wynika z akt sprawy wydanie tego postanowienia poprzedziło upomnienie strony skarżącego z dnia 16 czerwca 2007 r. wydane na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast pozostałe zarzuty skargi nakierowane są na merytoryczną zasadność wydania decyzji nr 6 o opisanej wyżej treści, jednakże – co wymaga podkreślenia- Sąd nie może dokonywać oceny wskazanej decyzji, gdyż okolicznością niesporną jest, że jest ona ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy, a badaniu w niniejszej sprawie podlega wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Również organy nie miały podstaw do merytorycznego badania tych zarzutów na etapie postępowania egzekucyjnego, bowiem zgodnie z art. 29§1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. ( Dz. U. Nr 229, poz. 1954) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jednolity Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 ) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Reasumując stwierdzić należy, że organy wydając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszyły prawa - co obligowało Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji.