IV SA/Wr 551/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. 2009, nr. 175, poz. 1365 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej: skarżący) od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup opału, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ I instancji decyzją z dnia 20 marca 2013 r. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup opału. W uzasadnieniu wskazano, że powodem odmowy jest brak środków i brak okoliczności do przyznania tej formy pomocy. Podano, iż decyzją z dnia 8 października 2012 r. przyznano stronie zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie 400 zł. Wskazano, że obecnie sezon grzewczy kończy się i brak jest podstaw do przyznania na dofinansowanie zakupu opału. Ponadto wskazano, że obecnie MOPS nie dysponuje środkami finansowymi wystarczającymi do zaspokojenia wymienionej potrzeby. Od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący. W odwołaniu wskazał, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji i wniósł o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału w kwocie 100 zł., gdyż taką kwotę już wydał, gdyż poprzednio przyznana kwota nie była wystarczająca. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania i na postawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że skarżący złożył w dniu 12 marca 2013 r wniosek o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na zakup opału w kwocie 200 zł. Z wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że jest on osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje w mieszkaniu należącym do ADM, które jest zadłużone na kwotę ok. 14.000 zł. Nie osiągnął żadnego dochodu i podał, że nie ma możliwości wsparcia finansowego od rodziny czy bliskich. Decyzją z dnia 20 marca 2013 r. przyznano mu zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia na okres od 1 kwietnia 2013 r do 30 czerwca 2013 r. w kwocie 271,00 zł. Ponadto z oświadczenia strony wynika, że poprzedni zasiłek celowy na zakup opału wydał na zakup drewna i 5 worków węgla po 25 kg i zapas ten został zużyty. Podstawą materialno-prawną stanowi art. 39 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Samo spełnienie kryteriów ustawowych do przyznania zasiłku celowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Faktem powszechnie znanym jest, iż środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezspornym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że nawet fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium organ I instancji rozważył sytuację, w jakiej znalazł się skarżący i skonfrontował ją z możliwościami finansowymi Ośrodka. W uzasadnieniu wskazano, że w chwili obecnej w związku z zakończeniem okresu grzewczego organ nie posiada środków na realizację potrzeby wskazanej przez skarżącego, ponieważ uległy wyczerpaniu w związku ze zwiększoną liczbą osób korzystających z pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału oraz dłuższym okresem grzewczym. Ponadto wskazano, że sezon grzewczy już się kończy i brak jest okoliczności uzasadniających istnieje uzasadnionej potrzeby podlegającej zaspokojeniu. Z wywiadu środowiskowego wynika również, że mieszkanie zajmowane przez skarżącego, jest zaopatrywane w gaz, a rachunki z tytułu dostawy gazu są uregulowane. Z powyższego wnioskować można, iż opał potrzebny jest głównie do ogrzewania pomieszczeń, nie zaś do przygotowywania posiłków. Ponadto skarżący otrzymał w październiku 2012 r. zasiłek celowy na zakup opału w kwocie 400 zł. Z odwołania strony wynika, że potrzeba związana z ogrzewaniem została zaspokojona przez nią, ponieważ dokonała zakupu opału za kwotę 100 zł i w odwołaniu wniósł o zwrot wydatkowanej kwoty. Wobec wyczerpania środków pomocy społecznej oraz wobec zakończenia sezonu grzewczego w ocenie Kolegium Odwoławczego odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup opału jest uzasadniona i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Kolegium Odwoławcze dostrzega, że sytuacja dochodowa i materialna skarżącego jest trudna, jednakże organy pomocy społecznej nie są zobowiązane i nie mają możliwości finansowych do przyznawania świadczeń w pełni zaspokajających potrzeby, a jedynie wspierają osoby w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu w okresie od 1 kwietnia 2013 r do 30 czerwca 2013 r przyznano zasiłek okresowy w kwocie 271 zł oraz zasiłek celowy na dożywianie w ramach Rządowego Programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz otrzymał w sezonie grzewczym 2012/2013 zasiłek celowy na zakup opału w kwocie 400 zł. Wprawdzie sytuacja skarżącego jest trudna, spowodowana głównie długotrwałym bezrobociem, ale z wywiadu środowiskowego wynika, że jest on osobą zdrową zdolną do podejmowania prac dorywczych, czego jednak nie czyni. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, gdyż pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. To beneficjent musi czynić przede wszystkim starania, aby zaspokoić swoje potrzeby i wykazać, że nie może samodzielnie im sprostać. W ocenie Kolegium wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ i instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i są podzielane przez Kolegium Odwoławcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący domagał się uchylenia wskazanych decyzji oraz skierowania ich do ponownego rozpatrzenia. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa, gdyż postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone bez jego czynnego udziału, nie okazano mu żadnego materiału dowodowego, tj. wypełnienia obowiązku zawartego w art. 6-16 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację w zaskarżonej decyzji. Przed rozprawą skarżący przesłał do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej (e-maile) wnioski procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm. zwanej dalej "ustawą"..), Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC, 2009). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia środków na zakup opału. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. W niniejszej sprawie organy orzekające ustaliły, że skarżący jest w trudnej sytuacji życiowej, spowodowanej długotrwałym bezrobociem i bezsporne w sprawie jest, że spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie wykazanej we wniosku z dnia 12 marca 2013 r. Oceniając zaskarżoną decyzję, podkreślić również należy, że przy ograniczonych możliwościach finansowych ośrodka, uwzględnienie wniosku skarżącego pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu przyznania kolejnego zasiłku celkowego na zakup opału, organy postąpiły w sposób arbitralny i dyskryminujący skarżącego. Niemożność uwzględnienia wniosku podyktowana była bowiem nie tylko faktem, że skarżący miał zapewniony opał w dacie rozpoznawania przedmiotowego wniosku, ale także możliwościami finansowymi, jakimi dysponował organ pierwszej instancji i zwiększona liczba podopiecznych. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonych decyzji nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Wiadomym jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Pozostaje też dodać, że pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Zdaniem Sądu, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające art. 6-16 k.p.a. Pisma wniesione przez stronę skarżąca do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie są dopuszczalne, o czym stanowi uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2012 r., sygn. akt I OPS-10/13 . W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu dla radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 250 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).