IV SA/Wr 552/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K.- M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej i prawa do stypendium oraz umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] nr [...], uchylającą decyzję z dnia [...] nr [...] pozbawiającą J. K. – M. prawa do stypendium z dniem 2 października 2009 r., pozbawiającą J. K. – M. statusu osoby bezrobotnej i prawa do stypendium od dnia 1 września 2008 r. oraz uchylającą decyzję z dnia [...] nr [...] pozbawiającą J. K. – M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 listopada 2009 r. i umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta K. uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 23 maja 2008 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] przyznano skarżącej w okresie odbywania stażu od dnia 28 lipca 2008 r. prawo do stypendium w wysokości 772,60 zł miesięcznie, a decyzją z dnia [...] nr [...] orzeczono o utracie prawa do stypendium z dniem 1 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] przyznano skarżącej ponownie w okresie odbywania stażu od dnia 2 lutego 2009 r. prawo do stypendium, a decyzją z [...] nr [...] orzeczono o utracie prawa do stypendium z dniem 2 października 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] orzeczono o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 lutego 2009 r. Pismem z dnia 29 listopada 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w K. powiadomił Powiatowy Urząd Pracy w K., że skarżąca w okresie do 1 września 2008 r. do 28 lutego 2009 r. była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy w ramach umowy zlecenia, zawartej z Sądem Rejonowym w K. Informację tę potwierdziła skarżącą w oświadczeniu z dnia 9 grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta K. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostatecznymi decyzjami: decyzją z dnia [...] nr [...], decyzją z dnia [...] nr [...], decyzją z dnia [...] nr [...] oraz decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta K. stwierdził na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia [...] nr [...] o pozbawieniu prawa do stypendium z dniem 1 grudnia 2008 r. i decyzja z dnia [...] nr [...] o przyznaniu prawa do stypendium od dnia 2 lutego 2009 r. wydane zostały z naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. odstąpił od uchylenia tych decyzji z uwagi na upływ pięciu lat od ich doręczenia. Natomiast decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta K. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] pozbawiającą skarżącą prawa do stypendium z dniem 2 października 2009 r., pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do stypendium od dnia 1 września 2008 r. oraz uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] pozbawiającą skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 listopada 2009 r. i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.) z uwagi na wykonywanie pracy zarobkowej w ramach umowy zlecenia w okresie od dnia 1 września 2008 r. do 28 lutego 2009 r. skarżąca nie mogła być uznana za bezrobotną i pobierać z tego tytułu świadczeń. W odwołaniu strona wniosła o pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej w okresie od 1 września 2008 r. do 28 lutego 2009 r., a więc w okresie faktycznego wykonywania pracy w ramach umowy zlecenia. Strona wyjaśniła, że odbywała staż zgodnie z harmonogramem i rzetelnie wykonywała wszystkie powierzone jej obowiązki. Odbycie stażu pozwoliło jej na skończenie studiów i podjęcie pracy zawodowej. Podjęcie dodatkowej pracy zarobkowej spowodowane było sytuacją życiową: bezrobociem rodziców i koniecznością utrzymywania małoletniego brata. Dodatkowa praca była wykonywana po godzinach odbywania stażu, tak więc decyzja pozbawia ją wynagrodzenia za faktycznie wykonaną pracę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając że wykonywanie pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej wyklucza możliwość legitymowania się w tym czasie statusem osoby bezrobotnej. Nie ma znaczenia wymiar czasu pracy i rodzaj zawartej umowy. Strona z chwilą podjęcia pracy zarobkowej w dniu 1 września 2008 r. nie spełniała jednego z warunków niezbędnych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, wobec czego organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania stosownej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niewyjaśnienie, dlaczego należało pozbawić skarżącą statusu osoby bezrobotnej za cały okres odbywania stażu, a nie za okres wykonywania dodatkowej pracy, - art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej za cały okres odbywania stażu, - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy pomimo jej wad, - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy została wydana inna decyzja ostateczna. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w podobnych przypadkach organ pierwszej instancji stosował odmienną praktykę, pozbawiając statusu osoby bezrobotnej tylko za okres wykonywania dodatkowej pracy. Poza tym decyzja z dnia [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, a więc sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, co powoduje nieważność decyzji z dnia [...] na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji pozbawiającej skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do stypendium w okresie odbywania stażu, wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W rozpatrywanej sprawie, istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, jest wykonywanie przez skarżącą pracy zarobkowej w ramach umowy zlecenia w okresie od 1 września 2008 r. do 28 lutego 2009 r. Jednakże zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z powyższych względów organ pierwszej instancji odstąpił w decyzji z dnia [...] od uchylenia decyzji z dnia [...] o pozbawieniu skarżącej prawa do stypendium z dniem 1 grudnia 2008 r. i decyzji z dnia [...] o przyznaniu prawa do stypendium od dnia 2 lutego 2009 r. oraz stwierdził, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji błędnie jednak ocenił skutki prawne wynikające z decyzji z dnia [...], pozbawiając następnie skarżącą decyzją z dnia [...] statusu osoby bezrobotnej i prawa do stypendium od dnia 1 września 2008 r., a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym. Rozwiązanie to jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilizacji stosunków prawnych, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas. Jest zatem wyrazem kompromisu preferującego trwałość decyzji. Decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Uzyskanie przez stronę tego rodzaju decyzji nie zmienia jej sytuacji prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2009, wydanie 7, s. 314 – 315). W rozpatrywanej sprawie w obrocie prawnym pozostają więc: decyzja z dnia [...] o przyznaniu skarżącej pierwszego stypendium (nie objęta postępowaniem wznowieniowym), decyzja z dnia [...] o pozbawieniu prawa do pierwszego stypendium z dniem 1 grudnia 2008 r. (odstąpiono od jej uchylenia) oraz decyzja z dnia [...] o przyznaniu drugiego stypendium (odstąpiono od jej uchylenia). Wobec pozostawania w obrocie prawnym powyższych decyzji organ administracji nie był uprawniony do pozbawienia skarżącej prawa do pierwszego stypendium i skrócenia okresu jego pobierania oraz do pozbawienia skarżącej prawa do drugiego stypendium. Natomiast w wyniku wznowienia postępowania uchylone i wyeliminowane z obrotu prawnego zostały: decyzja z dnia [...] o pozbawieniu prawa do drugiego stypendium z dniem 2 października 2009 r. oraz decyzja z dnia [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 listopada 2009 r. Organ administracji uprawniony był więc tylko do skrócenia okresu pobierania drugiego ze stypendiów (ale nie pozbawienia prawa do tego stypendium) oraz do zmodyfikowania daty utraty statusu osoby bezrobotnej, w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie naruszając przy tym uprawnień strony wynikających z decyzji pozostających w obrocie prawnym. Należy również zauważyć, że organ pierwszej instancji uchylił decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie w sprawie pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 listopada 2009 r. jako bezprzedmiotowe (pkt 3 decyzji z dnia [...]), a następnie sprzecznie z powyższym orzeczeniem pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 września 2008 r. (pkt 2 decyzji z dnia [...]). Umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowe zamyka organowi administracji drogę do wydania nowego merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wobec błędnej interpretacji i błędnej oceny skutków prawnych wynikających z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym wyroku. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy.