IV SA/Wr 552/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 lipca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/182/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło orzeczenie Burmistrza Góry z dnia 27 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. K. i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 14 marca 2022 r. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w Górze wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrzeńcem A. K. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wniosek Strony rozpoznał odmownie. W uzasadnieniu wskazał na przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.) precyzujący krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia. Dalej wywodził, że niepełnosprawność (w stopniu znacznym) siostrzeńca powstała przed 18 rokiem życia, a Skarżąca zrezygnowała z pracy w celu sprawowania nad nim opieki. Od sierpnia 2014 r. Skarżąca jest niezawodową rodziną zastępczą dla siostrzeńca, gdyż jego matka w maju 2017 r. została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Z ustaleń poczynionych w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało, że Skarżąca zamieszkuje z siostrzeńcem i sprawuje nad nim całodobową opiekę, co szczegółowo opisano w treści protokołu i decyzji. Uzasadniając odmowę przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał, że przysługuje ono osobie będącej spokrewnioną rodziną zastępczą w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżąca zaś na mocy postanowienia sądu z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt III Nsm 425/15 została ustanowiona niezawodową rodziną zastępczą do małoletniego siostrzeńca. Skarżąca nie mieści się także w grupie podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Dalej wskazało, że sprawa dotycząca przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrzeńcem była już przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na skutek złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Góry z dnia 27 października 2017 r. odmawiającej przyznania Stronie ww. świadczenia. Decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy wskazane orzeczenie organu I instancji. Powołując się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażaną w art. 16 § 1 k.p.a. organ wskazał na niedopuszczalność ponownego orzekania w tej spornej sprawie, co ma uzasadnienie także w treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W opinii organu w sprawie wystąpiła tożsamość przedmiotu orzekania w sprawach zakończonych decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. i obecnie rozpoznawaną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wywodził, że obie sprawy dotyczą tego samego podmiotu i przedmiotu, odnoszą się do tego samego stanu prawnego i faktycznego. Po dokładnym przeanalizowaniu akt sprawy postępowania prowadzonego w 2017 r. i obecnego organ wyjaśnił, że oba rozstrzygnięcia odnoszą się do Skarżącej (jako opiekuna) i jej siostrzeńca (jako podopiecznego). W momencie rozstrzygania obu spraw obowiązywał ten sam stan prawny regulujący zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i te same przesłanki nabycia uprawnień. W obu sprawach powód odmowy przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego był ten sam, brak warunku wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca nie należy bowiem do kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad siostrzeńcem, względem którego jest niezawodową rodziną zastępczą. Oceniając okoliczności występujące w sprawie wszczętej wnioskiem Skarżącej z dnia 21 września 2017 r. organ wskazał, że wsparto je na ustaleniach wskazujących na orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Górze z dnia 17 marca 2011 r. ustalające znaczny stopień niepełnosprawności siostrzeńca Skarżącej i fakt, że niepełnosprawność istnieje do 2005 r. Wskazano także na postanowienie Sądu Rejonowego w Głogowie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt III Nms 425/15 o umieszczeniu A. K. w niezawodowej rodzinie zastępczej, postanowienie Sądu Rejonowego w Głogowie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt III Nms 236/17 o pozbawieniu A. K. władzy rodzicielskiej nad A. K.; zaświadczenie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt III Nms 701/17 Sądu Rejonowego w Głogowie III Wydział Rodzinny i Nieletnich wskazujące, że postanowieniem tego Sądu z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt III NMS 701/17 Skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym A. K. W obecnie prowadzonym postępowaniu ustalono, że siostrzeniec Strony nadal legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu ustalonym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Górze z dnia 18 stycznia 2019 r. W aktach znajdują się także powołane już orzeczenia i zaświadczenia Sądu, znane organowi prowadzącemu postępowanie. Zatem, w opinii organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Od daty wydania poprzedniego orzeczenia w tej sprawie (ostatecznego) nie pojawiły się nowe okoliczności, które pozwoliłby na ponowne rozpoznanie sprawy. Takiego charakteru nie ma nowe orzeczenie o niepełnosprawności siostrzeńca Skarżącej, gdyż oba wskazują na niepełnosprawność w stopniu znaczącym i konieczność sprawowania nad nim opieki przez osoby trzecie. Wobec istnienia w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygającego o tożsamych prawach Strony niedopuszczalne było ponowne procedowanie w tej samej sprawie, co uzasadniało uchylenie orzeczenia organu I instancji i umorzenie postępowania. Na poparcie swych racji organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze Strona zarzucała błędne przyjęcie, że nie służy jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż została ustanowiona niezawodową rodziną zastępczą oraz, że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego, przez co Strona nie spełniła przesłanek zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wywodziła, że rodzina zastępcza spokrewniona i niezawodowa wykonują te same obowiązki – sprawują pieczę nad dzieckiem, której nie podejmują dotychczasowi opiekunowie. W aspekcie celów i funkcji rodziny zastępczej więzi pokrewieństwa nie są najważniejsze. Najistotniejsze jest jak rodzina zastępcza spełnia zadania. Skarżąca od 19 maja 2015 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla siostrzeńca, którego matka została zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania syna, po 300 zł miesięcznie, wyrokiem zaocznym z dnia 13 marca 2018 r.. Wobec niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez matkę Skarżąca wystąpiła do komornika o wszczęcie egzekucji zaległych i bieżących alimentów. Od ponad siedmiu lat Skarżąca sprawuje pieczę nad siostrzeńcem, co nie różni się od sytuacji opiekunów spokrewnionych, odmienne traktowanie Strony stanowi dyskryminację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ odwoławczy w zakresie stwierdzenia, że postępowanie w tej sprawie nie może się toczyć z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji, która orzeka już w zakresie uprawnień Skarżącej, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2017 r. Oceniając okoliczności sprawy, w opinii Sądu, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że w sprawie nie można wydać kolejnego rozstrzygnięcia dotyczącego ostatecznie i prawomocnie rozpoznanej sprawy. Merytoryczne orzeczenie w przedmiocie kolejnego już wniosku Strony o to samo uprawnienie, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych wyklucza powołany przez organ zapis art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Stanowią one, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu w sposób ostateczny nie pozwala na ponowne rozpoznanie jego sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Przemawia za tym zasada względnej trwałości decyzji ostatecznych uniemożliwiająca ich wzruszenie bez wdrożenia szczególnych trybów, a zatem wyłącznie w przypadkach szczegółowo opisanych w ustawie. Skutkiem naruszenia tego zakazu jest stwierdzenie nieważności aktu ponownie rozstrzygającego w tej samej sprawie. Funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1996 r., sygn. akt III SA 335/95, "Serwis Podatkowy" 1997, nr 7, s. 51). Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1458/99, "Glosa" 2002, nr 5, s. 47; z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 2152/97, LEX nr 47902; dnia z 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt V SA 1942/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 76; z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 6434/97, LEX nr 37852; dnia z 29 kwietnia 1998r., sygn. akt IV SA 1061/96, LEX nr 45166). Ocena, czy w konkretnym wypadku ma miejsce res iudicata wymaga od organu ustalenia tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i treści żądania strony. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 272/22, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Oceniając zatem okoliczności sprawy poddanej kontroli Sądu za prawidłowe trzeba uznać twierdzenia organu, że uprawnienie Skarżącej w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym siostrzeńcem było już przedmiotem rozstrzygania w trybie administracyjnym. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 18 grudnia 2017 r. o nr. SKO/RŚ-423/241/2017 rozstrzygająca w tym przedmiocie w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia 21 września 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrzeńcem A. K. Niewątpliwie zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy obecnie rozpoznawanej pokrywa się ze sprawą zakończoną powołaną decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Wnioskodawcą jest Strona, chodzi o tożsame świadczenie w związku z opieką nad tą samą osobą. Prawidłowo organ odwoławczy ocenił także okoliczności faktyczne i prawne słusznie wywodząc, że nie uległy one zmianie w istotnym dla sprawy zakresie. Treść regulacji prawnych stanowiących materialnoprawna podstawę orzekania nie zmieniła się od 2017 r. w takim stopniu, który wpłynąłby na zakres orzekania. W obrębie art. 17 u.ś.r. wprowadzono zmianę w zakresie przesłanek wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), co stanowi następstwo wprowadzenia nowego świadczenia – świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zamianie nie uległy także okoliczności faktyczne, które mają wpływ na przyznanie wnioskowanych uprawnień. Prawidłowo organ w treści zaskarżonej decyzji wywodzi, że w obu sprawach Strona powołuje te same orzeczenia sądów powszechnych, szczegółowo wskazane na stronie piątej zaskarżonej decyzji, ustawiające ją opiekunem prawnym siostrzeńca, umieszczenia go w niezawodowej rodzinie zastępczej u Skarżącej, pozbawieniu matki A. K. władzy rodzicielskiej nad nim. Poza tym status prawny Strony w zakresie opieki sprawowanej nad siostrzeńcem nie uległ zmianie. Tym samym trafnie ocenia organ, że nie pojawiły się żadne inne okoliczności faktyczne, które pozwoliłby na wywiedzenie odmienności sprawy wszczętej obecnym wnioskiem Skarżącej od sprawy zakończonej decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Przedłożona do sprawy dowody w postaci dokumentacji medycznej podopiecznego, wyroku zaocznego z dnia 13 marca 2018 r. zasądzającego alimenty na rzecz siostrzeńca od jego matki, decyzje przyznające świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania wydane na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.) są niewątpliwe nowe i nie były znane organom rozstrzygającym w 2017 r. Jednakże okoliczności w nich wykazane pozostają obojętne z punktu widzenia oceny przesłanek nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Podobnie ocenić trzeba wskazywany przez organ dokument orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Górze z dnia 18 stycznia 2019 r. Stwierdza on, że siostrzeniec Strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Jak słusznie wywodzi organ administracji okoliczność ta, co prawda na mocy wcześniejszego orzeczenia, była znana organom w postępowaniu prowadzonym w 2017 r. i na żadnym etapie tego postępowania nie była negowana. Zasadnie zatem organ przyjął, że w sprawie brak podstaw do wydania kolejnego orzeczenia orzekającego w tej samej sprawie i uchylając decyzji organu I instancji umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem Strony z dnia 14 marca 2022 r. Odnosząc się zaś do treści skargi trzeba dostrzec, że odwołuje się ona do okoliczności, które w sprawie nie mogą być ocenione z uwagi na charakter formalny podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty Skarżącej odnoszą się bowiem do materialnoprawnej podstawy orzekania, która nie była w tej sprawie rozważana w trybie odwoławczym. Sąd dostrzega bardzo trudną sytuację Strony, jednakże okoliczności sprawy nie dają podstaw do tego aby ponownie oceniać te przesłanki faktyczne i prawne, które raz już były przedmiotem oceny organów dokonanej w ostatecznej i prawomocnej już decyzji z dnia 18 grudnia 2017 r. Możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, czyli ponownego zajęcia się zagadnieniem istnienia podstaw do przyznania Stronie wnioskowanych uprawnień, wystąpi w przypadku zmiany sytuacji prawnej Skarżącej lub jej siostrzeńca bądź też obowiązujących regulacji prawnych. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił w całości.