IV SA/Wr 555/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Referent Agnieszka Zych-Zaborska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. G., K. J., M. S., J. J., K. K., M. G., J. Ł., T. P., T. H., W. B. O. i N. Ł. na uchwałę Rady Gminy Pęcław z dnia 11 września 2025 r. nr XI/64/25 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego oddala skargę w całości Zaskarżoną uchwałą z dnia 11 września 2025 r. Nr XI/64/25 Rada Gminy Pęcław (dalej: Rada), po rozpoznaniu wniosku inicjatorów referendum (mieszkańców działających jako K. "[...]") odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego na terenie Gminy Pęcław z następującym pytaniem: 1. Czy jesteś za budową farm wiatrowych na terenie Gminy Pęcław ? z wariantami do wyboru "TAK" lub "NIE". W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 472; dalej: u.r.l.). W uzasadnieniu uchwały Rada wyraziła zapatrywanie, że proponowany przedmiot referendum nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 2 u.r.l., ponieważ ustalenie przeznaczenia terenów pod inwestycje w zakresie energetyki wiatrowej należy do kompetencji rady gminy, która działa w tym zakresie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przedmiot proponowanego referendum dotyczy więc rozstrzygania w drodze powszechnego głosowania kwestii planistycznych, co pozostaje sprzeczne z obowiązującym prawem. Referendum nie może bowiem zastępować procedury planistycznej, w tym przewidzianych w ustawie konsultacji społecznych. Ponadto, jak wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, referendum lokalne nie może zastąpić aktu prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania. Rada zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 65 u.r.l., w przypadku rozstrzygającego wyniku referendum właściwy organ samorządu jest zobowiązany do jego realizacji. A zatem rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić uchwały rady gminy, która jest wynikiem wieloetapowej procedury planistycznej, mającej na celu ochronę praw właścicieli nieruchomości i innych podmiotów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inicjatorzy zaskarżyli ww. uchwałę w całości zarzucając jej naruszenie: 1) art. 16 i 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie konstytucyjnej zasady samorządności poprzez odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum na terenie Gminy Pęcław gdzie analiza zastosowania przepisów Konstytucji, prowadzi do wniosku, że zasady demokracji bezpośredniej przemawiają za tym, by nie ograniczać niepotrzebnie prawa mieszkańców do wypowiadania się w istotnych społecznie sprawach, 2) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez podjęcie przez Radę Gminy Pęcław uchwały w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego, która skutkuje uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, 3) art. 18 u.r.l. poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, która został podjęta w oparciu o uzyskane opinie prawne w efekcie czego radni błędnie przyjęli i zinterpretowali stan prawny sprawy, zamiast przyjąć, że mieszkańcy mają prawo wyrazić opinię w tej sprawie, również w drodze referendum. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej uchwały. W obszernych motywach skargi wskazali m.in., że ocena dopuszczalności referendum nie powinna być prowadzona w sposób formalistyczny ani zawężający prawa obywatelskie. Zwrócili także uwagę, że treść sformułowanego we wniosku o przeprowadzenie referendum pytania nie wskazuje na wiążący, ale na opiniodawczy charakter zamierzonego referendum. Zatem wynik referendum w założeniu nie stanowi formę pozaustawowego uzgodnienia (konsultacji) decyzji o pozwoleniu na budowę farm wiatrowych. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Obecni na rozprawie skarżący podtrzymali swoje stanowisko. Wskazali m.in., że obowiązujący na terenie gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje inwestycji objętej wnioskiem referendalnym. Jednocześnie trwają prace nad nowym planem. Zdaniem skarżących o przedmiotowej inwestycji powinni wypowiedzieć się wszyscy mieszkańcy gminy. W ich ocenie przeprowadzenie referendum nie ma wpływu na proces uchwalania planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Podstawę prawną wniesionej skargi stanowi natomiast art. 20 ust. 1 u.r.l., według którego inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Z kolei wedle art. 18 u.r.l., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Przechodząc do rozpatrzenia skargi Sąd wpierw wskazuje na art. 170 Konstytucji RP, który przewiduje że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Z kolei wedle art. 2 ust. 1 u.r.l., w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, m.in., co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2); w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3). Zaznaczyć jednocześnie należy, że na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nałożony został obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji wyniku referendum, jeżeli zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, co wynika z treści art. 65 u.r.l. Nie można też z tego powodu uznać, że referendum lokalne ma charakter wyłącznie opiniodawczy, czy konsultacyjny a nie rozstrzygający, co wskazywano w skardze (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2018 r., IV SA/Gl 759/18). Następnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1-2 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Z przepisem tym koresponduje art. 3 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Z kolei ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje – co do zasady - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wydanej przez wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317, ze zm.; dalej: u.e.w.), lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.). Oznacza to, że do wyłącznej kompetencji tego organu należy również kwestia lokalizacji elektrowni wiatrowej. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów u.p.z.p., rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura sporządzania miejscowego planu jest rozbudowana i sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zgodnie z art. 15 u.p.z.p. W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24 u.p.z.p.). Nie można stracić z pola widzenia, że u.p.z.p. zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, co przesądza treść art. 17 pkt. 11 i 13 u.p.z.p. W szczególności ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1 u.p.z.p., o rozpoczęciu konsultacji społecznych, przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji. Przy tym formami konsultacji społecznych są: 1) zbieranie uwag; 2) spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego; 3) spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego; 4) ankiety lub geoankiety; 5) wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta (art. 8i ust. 1 u.p.z.p.). Nie można przy tym stracić z pola widzenia, że dodatkowe mechanizmy gwarantujące partycypację społeczności lokalnej w procesie lokalizacji elektrowni wiatrowych przewidują przepisy u.e.w. Według art. 6e ust. 1 u.e.w., wójt, burmistrz albo prezydent miasta gminy, w której jest lokalizowana elektrownia wiatrowa: • w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, na podstawie którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa, organizuje co najmniej jedno spotkanie otwarte w formie spotkania bezpośredniego oraz co najmniej jedno spotkanie otwarte prowadzone za pomocą środków porozumiewania się na odległość, umożliwiających zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku oraz zadawanie pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego (pkt 1); • ogłasza w sposób określony w art. 8h ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o rozpoczęciu konsultacji społecznych projektu planu miejscowego, na podstawie którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa, co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia konsultacji społecznych i prowadzi te konsultacje przez okres co najmniej 60 dni, jednak nie dłuższy niż 90 dni, z wykorzystaniem form, o których mowa w art. 8i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z tym że organizuje co najmniej jedno spotkanie otwarte w formie spotkania bezpośredniego oraz co najmniej jedno spotkanie otwarte prowadzone za pomocą środków porozumiewania się na odległość, umożliwiających zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku oraz zadawanie pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego (pkt 2); • przekazuje wójtom, burmistrzom albo prezydentom miast gmin pobliskich informację o ogłoszeniu, o którym mowa w pkt. 2, w terminie 3 dni od dnia ogłoszenia, oraz informacje o terminach spotkań otwartych, o których mowa w pkt. 1 i 2, niezwłocznie po ustaleniu tych terminów (pkt 4). Konsekwentnie, zmiana planu miejscowego, w następstwie której przewidziano by możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych, następuje w takim samym trybie, co wynika z treści art. 27 u.p.z.p. W orzecznictwie ukształtował się zatem zasadniczo jednolity pogląd, że uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom u.p.z.p., które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego. Istotne bowiem jest, że co do zasady planowanie przestrzenne nie jest wyłącznie sprawą lokalną, a więc co do zasady nie można dopuścić w tego rodzaju sprawach rozstrzygnięć w drodze referendum. Dopuszczenie referendum w sprawach planowania przestrzennego oznaczałoby możliwość wykluczenia przez społeczność lokalną dopuszczalności realizacji na obszarze gminy inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym. Z przepisów u.p.z.p. wynika zatem, że uchwalenie planu miejscowego nie jest wyłącznie sprawą o znaczeniu lokalnym. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum, którego ewentualny rozstrzygający wynik zobowiązywałby organy gminy do przyjęcia w planie miejscowym określonych ustaleń, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Powoduje bowiem, że w tym akcie, w zakresie jaki wynika z rozstrzygającego wyniku referendum, nie są uwzględnianie ponadlokalne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Może się bowiem okazać, że ustalenie wprowadzone do planu miejscowego, na skutek rozstrzygającego wyniku referendum będzie sprzeczne ze stanowiskiem organów uzgadniających lub opiniujących projekt tego aktu przed jego uchwaleniem. Oznaczałoby to, że te uzgodnienia i opnie nie mają w procedurze uchwalenia planu żadnego znaczenia, co jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r., II OSK 1709/16; wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., III OSK 2509/23; wyrok NSA z 20 marca 2014 r., II OSK 344/14 oraz wyrok WSA w Opolu z 30 października 2025 r., I SA/Op 440/25). Podsumowując można przyjąć generalną konkluzję że referendum lokalne nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, bowiem jego wynik może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu (np. byłby sprzeczny z uzgodnieniami, opiniami). Co więcej dopuszczenie możliwości przeprowadzania referendum lokalnego w omawianej kwestii doprowadziłoby do kolizji z powołanymi wyżej szczególnymi formami konsultacji społecznych w ramach procedury planistycznej (por. art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. oraz art. 6e ust. 1 u.e.w.). W tym kontekście należy zaaprobować pogląd, że nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw w stosunku, do których ustawa przewiduje obligatoryjne konsultacje. To stanowisko należy odnieść przede wszystkim do rozpatrywanej sytuacji, gdy współudział członków wspólnoty gminnej w procesie wydawania aktu normatywnego przez organy samorządowe, poprzez konsultacje zapewniają ww. instytucje prawne. W takim wypadku referendum jest po prostu zbędne. Inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia konsultacji przewidzianych w art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. oraz art. 6e ust. 1 u.e.w. jakiegokolwiek znaczenia prawnego (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 2988/13). W ocenie Sądu ponownie wypada zaakcentować następstwa prawne określone w art. 65 u.r.l. Gdyby bowiem referendum, którego dotyczy sprawa, zakończyło się wynikiem rozstrzygającym, to organ stanowiący gminy byłby zobowiązany uchwalić plan miejscowy, w którym musiałyby zamieścić ustalenie, dotyczące kwestii lokalizowania elektrowni wiatrowych. Takie ustalenie musiałoby się znaleźć w uchwalonym planie miejscowym, niezależnie od tego, czy byłoby to zgodne ze stanowiskiem innych organów i podmiotów niż organy gminy, biorących udział w tworzeniu tych aktów prawnych, czy też z wynikiem konsultacji społecznych przeprowadzonych na podstawie art. 17 pkt. 11 i 13 u.p.z.p. oraz art. 6e ust. 1 u.e.w. A zatem, wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego, którego ewentualny rozstrzygający wynik zobowiązywałby organy gminy do przyjęcia w aktach planistycznych określonych ustaleń, prowadziłby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wbrew też twierdzeniom skarżących przyjęta wykładnia prawa nie narusza art. 170 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r., K 30/02, zawarto stwierdzenie, z którego wynika, że przewidziane w tym przepisie prawo nie ma charakteru absolutnego. Trybunał wskazał, że zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t.; zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna, oraz że mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań. W związku z tym ostatnim stwierdzeniem należy zauważyć, że planowanie przestrzenne jest stałym, powtarzalnym i bieżącym wykonywaniem zadań przez organy gminy. Co do zasady następuje ono poprzez uchwalanie studium i planów miejscowych, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem wykładnia prawa, która prowadzi do wyłączenia w tego rodzaju sprawach możliwość przeprowadzenia referendum, nie jest sprzeczna z Konstytucją RP (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r., II OSK 1709/16). W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że zaskarżona uchwała o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego jest prawidłowa. W szczególności nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.