IV SA/Wr 556/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 25 maja 2004 r. nr XXI/131/2004 w przedmiocie ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Powiatowym Ośrodku Wsparcia – Środowiskowym Domu Samopomocy w Środzie Śląskiej stwierdza nieważność przepisów §§ 1 - 51 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do zaskarżonej uchwały. W skardze z dnia 26 lipca 2004 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności części I ( od § 1 do § 51 ) oraz załącznika do uchwały nr XXI/131/2004 Rady Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Powiatowym Ośrodku Wsparcia – Środowiskowym Domu Samopomocy w Środzie Śląskiej, zarzucając błędną wykładnię art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że Rada uregulowała organizację Powiatowego Ośrodka Wsparcia – Środowiskowego Domu Samopomocy w Środzie Śląskiej normując zasady postępowania przy przyjęciu, cykl postępowania wspierająco – rehabilitacyjnego, zasady prowadzenia i przechowywania dokumentacji, wyposażenie domu oraz zasady zatrudniania i szkolenia pracowników. Zdaniem organu nadzoru powyższa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że użyte w normie kompetencyjnej słowo "organizacja" nie należy odnosić jako swoistego upoważnienia do normowania organizacji ośrodka wsparcia. Użyty zwrot "organizacja" w kontekście całej normy prawnej odnosi się do organizacji ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia ( organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności ). Trudno dopatrywać się tutaj kompetencji dla rady do regulowania organizacji pobytu w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Norma kompetencyjna została zawarta w rozdziale 6 ustawy – zasady odpłatności za świadczenia, co także świadczy, iż wolą ustawodawcy było upoważnienie rady do normowania organizacji ponoszenia opłat. Organizacji pomocy społecznej został poświęcony dział III ustawy o pomocy społecznej. Ponadto norma kompetencyjna znajduje się w art. 97 ustawy, który w całości dotyczy odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Skoro cały artykuł stanowi jedną myśl – dotyczy opłat za usługi pomocy społecznej, to nie ma podstaw do twierdzenia, iż norma kompetencyjna zawarta w tej jednostce redakcyjnej dotyczy innej kwestii, aniżeli odpłatność, chyba że wynika to wprost z przepisu. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że trudno dopatrywać się celu, jakim ustawodawca kierowałby się udzielając radzie kompetencji do normowania organizacji tylko trzech instytucji pomocy społecznej. Bowiem organizację pozostałych jednostek pomocy społecznej określają regulaminy organizacyjne nadawane przez podmioty upoważnione ( zarząd powiatu, kierownik domu pomocy społecznej ). Zgodnie z art. 36 ustawy o samorządzie powiatowym organizację i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu określają regulaminy organizacyjne uchwalane przez zarząd powiatu, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zasadą jest więc, że to organ wykonawczy nadaje statut, a wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle. Ponadto art. 95 ust. 7 jest normą kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu Średzkiego wniósł o oddalenie skargi w całości. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zawiera dwie normy prawne, uprawniające radę do uchwalenia: organizacji ośrodków wsparcia, mieszkań chronionych i ośrodków interwencji kryzysowej oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Ustawa o pomocy społecznej w art. 57 ust. 8 pkt 1, art. 81 ust. 10 pkt 1 i art. 83 ust. 13 zawiera uprawnienia dotyczące określenia przez właściwe podmioty organizacji funkcjonowania określonych rodzajów placówek pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej w ogóle nie reguluje kwestii organizacji udzielania świadczeń ani funkcjonowania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, jakimi są ośrodki wsparcia, mieszkania chronione oraz ośrodki interwencji kryzysowej. Jednocześnie ustawa zawiera upoważnienia dla organów jednostek samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwał zasad finansowania niektórych rodzajów świadczeń pomocy społecznej ( art. 66, art. 79 ust. 6, art. 81 ust. 6 ). Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca dla potrzeb upoważnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania kwestii odpłatności za niektóre świadczenia z pomocy społecznej posługuje się określeniem "zasady". W innych przepisach, w których ustawa upoważnia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia kwestii wypłaty niektórych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustawodawca posługuje się sformułowaniami "tryb" i "warunki". Nie istnieje w ustawie o pomocy społecznej przypadek, w którym łączy się użycie terminu "organizacja" z regulacjami finansowymi. Jedną z podstawowych wytycznych wykładni przepisów prawa jest zasada, iż jednakowe terminy użyte w akcie prawnym powinny być jednakowo rozumiane. Użyte w art. 97 ust. 5 oraz art. 81 ust. 10 pkt 1 określenie "organizacja" dotyczy tego samego pojęcia - organizacji placówki pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 19 pkt 11 i 12 na powiaty zostało nałożone zadanie prowadzenia mieszkań chronionych, ośrodków wsparcia oraz ośrodków interwencji kryzysowej jako zadań własnych powiatów. Jednocześnie ustawa nie przesądziła o organizacyjnym kształcie realizacji powyższych zadań. W tym kontekście wątpliwości organu nadzoru, dotyczące upoważnienia powiatów do uregulowania tych kwestii są zastanawiające. Ponadto wskazano, że art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia organ wykonawczy – zarząd powiatu – do ustalenia regulaminów organizacyjnych jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast uchwała organu powiatu określająca organizację mieszkań chronionych, ośrodków wsparcia oraz ośrodków interwencji kryzysowej powinna zostać wydana w formie aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym akty prawa miejscowego w powiecie uchwala rada powiatu. Skarga organu nadzoru oparta została o bardzo wątpliwą i wybiórczą interpretację art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta ma na celu ocenę zgodności aktu z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, w związku z czym skarga zasługiwała na uwzględnienie. Według art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. ) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Powiatowym Ośrodku Wsparcia – Środowiskowym Domu Samopomocy w Środzie Śląskiej. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 20 ust. 1 pkt 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ). Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat należy prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Natomiast zgodnie z art. 97 ust. 5 rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Ośrodki wsparcia i ośrodki interwencji kryzysowej, obok regionalnych ośrodków polityki społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie, ośrodków pomocy społecznej, domów pomocy społecznej, placówek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówek opiekuńczo – wychowawczych i ośrodków adopcyjno - opiekuńczych zaliczane są do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej ( art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej ). Pod pojęciem jednostek organizacyjnych należy rozumieć różnego rodzaju instytucje, urzędy i zakłady publiczne zajmujące się wykonywaniem określonych zadań i usług, wyposażone w odpowiednią infrastrukturę techniczną i wykwalifikowaną kadrę pracowników. Jednostki organizacyjne pomocy społecznej tworzone są przez jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań nałożonych w ustawie o pomocy społecznej. Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu ( art. 51 ust. 2 cyt. ustawy ). Ośrodek wsparcia świadczy usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne, dla osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych ( art. 51 ust. 1 cyt. ustawy ). Powiatowe ośrodki wsparcia prowadzone są przez powiat w ramach zadań własnych powiatu ( art. 19 pkt 11 cyt. ustawy ). Natomiast prowadzenie ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych powiatu ( art. 20 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy ). Prowadzenie ośrodków interwencji kryzysowej należy do zadań własnych powiatu ( art. 19 pkt 12 ). W odróżnieniu od ośrodków wsparcia i ośrodków interwencji kryzysowej, mieszkanie chronione nie stanowi jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, ale należy do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej ( art. 36 pkt 2 lit. n ustawy o pomocy społecznej). Pobyt w mieszkaniu chronionym może być przyznany osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki ( art. 53 ust. 1 ). Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające pod opieka specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępujące pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę ( art. 53 ust. 2 ). Mieszkanie chronione może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej ( art. 53 ust. 3 ). Natomiast w art. 97 ustawy upoważniono podmioty kierujące i prowadzące do ustalania odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, ośrodkach interwencji kryzysowej, mieszkaniach chronionych i domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży z uwzględnieniem zakresu przyznanych usług. Przepis ten zawiera ponadto upoważnienie dla rady powiatu lub rady gminy do ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 97 ust. 5 ustawy, który zawiera upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Sporne w sprawie jest pojęcie "organizacja". W ocenie Sądu zasadnie przyjął organ nadzoru, że pojęcia tego nie należy rozumieć szeroko, w ujęciu prowadzącym do możliwości normowania organizacji ośrodka wsparcia. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że użyty w nim termin "organizacja" odnosi się do zwrotu "ponoszenie odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej", a więc jest związany z kwestią odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Prowadzi to do ustalenia, że pojęcie "organizacja" powinno być ściśle odniesione do regulowania zasad odpłatności za świadczenia Powiatowego Ośrodka Wsparcia. Trzeba bowiem mieć na względzie, że pojęcie "organizacja" ma różne znaczenia. Oprócz ujęcia strukturalnego występuje również ujęcie funkcjonalne. Przez "organizację" rozumie się wtedy uporządkowane działanie bądź proces zmierzający do osiągnięcia określonego celu, np. organizacja urzędu, ośrodka pomocy społecznej, poboru podatku czy też analizowanej odpłatności. Ustawodawca przyjął zatem, zdaniem Sądu, takie ujęcie organizowania, które jest odniesione tylko do problematyki ponoszenia odpłatności w ośrodkach wsparcia ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 598/04 ). Jak zasadnie wskazano w skardze, normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły; przyjmuje się zakaz domniemania kompetencji. Nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz ustalania kompetencji w drodze analogii. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Natomiast w części I uchwały Rada Powiatu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego uregulowała nie tylko organizację jednostki pomocy społecznej, jaką jest Powiatowy Ośrodek Wsparcia, ale przede wszystkim kwestie związane z zasadami korzystania z usług Ośrodka przez użytkowników. Należy również wskazać, że powyższa norma kompetencyjna zawarta została w art. 97 ust. 5 ustawy, upoważniającym do ustalania odpłatności, a zamieszczonym w rozdziale 6 "Zasady odpłatności za świadczenia" działu II, co dodatkowo potwierdza wolę ustawodawcy do upoważnienia rady do unormowania organizacji ponoszenia odpłatności. Jeżeli bowiem przepis art. 97 dotyczy odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej, to brak jest podstaw do twierdzenia, że zawarta w tym przepisie norma kompetencyjna odnosi się do innych kwestii niż odpłatność. Natomiast organizacja pomocy społecznej jest przedmiotem odrębnej regulacji działu III ustawy o pomocy społecznej. Nie można uznać za zasadne twierdzenie Rady Powiatu, że termin "organizacja", stosowany w przepisach ustawy o pomocy społecznej, dotyczyć może jedynie organizacji placówki pomocy społecznej. Termin "organizacja" nie został bowiem zdefiniowany w art. 6 ustawy, zawierającym objaśnienie pojęć stosowanych w ustawie, i w przepisach ustawy używany jest w połączeniu z różnymi określeniami: organizacja pomocy społecznej ( art. 1 pkt 3, art. 122 ust. 5, organizacja czasu wolnego ( art. 68 ust. 3 pkt 2, art. 72 ust. 5 pkt 5 ), organizacja pracy ( art. 81 ust. 10 pkt 2, art. 118 ust. 3 ), organizacja Rady Pomocy Społecznej ( art. 125 ust. 8 ), organizacja nadzoru i kontroli ( art. 134 pkt 1 ). Uchwała wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi akt prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy i nie konsumuje się w jednostkowym stosowaniu. Istotnym dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest także przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień osób prywatnych – użytkowników, czyli osób korzystających z Powiatowego Ośrodka Wsparcia. W ocenie Sądu, w przypadku braku szczegółowych norm w zakresie tworzenia, przekształcania czy też regulowania struktury organizacyjnej powiatowych jednostek organizacyjnych należ odwoływać się do odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym orzekł jak w sentencji.