IV SA/Wr 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej organ odwoławczy, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 41 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. z 2015r. Dz.U. poz. 163 ze zm. dalej u.p.s.)- po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej skarżący, strona) od decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. (dalej organ I instancji) , z dnia [...] maja 2015r. nr [...] o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w kwocie 50 zł w miesiącu maju 2015r. z przeznaczeniem na zakup żywności oraz grzałki utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podano, że organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] orzekł przyznaniu specjalnego zasiłku celowego skarżącemu w miesiącu maju 2015r. w kwocie 50 zł. wskazując w uzasadnieniu, że dochód uzyskiwany przez stronę w kwietniu (w wysokości 695 zł) przekracza kryterium dochodowe wynikające z art 8 ust. 1 pkt 1 uprawniające do udzielenia pomocy. Jednakże, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, stronie przyznano specjalny zasiłek celowy na zakup żywności oraz grzałki i odstąpiono od żądania jego zwrotu ze względu na przyczynę określoną w art. 7 u.p.s. tj. długotrwałą chorobę wnioskodawcy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji nie wskazując konkretnych zarzutów. Przechodząc do rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał, że strona zamieszkuje w Z., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący orzeczeniem z dnia [...] marca 2015r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2017r. Na łączny dochód strony w kwietniu 2015r. w kwocie 695 zł składał się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, zasiłek stały w kwocie 477,80 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 52,84 zł oraz dodatek energetyczny w kwocie 11,36 zł. W dniu 5 maja 2015r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności i grzałki. W efekcie wszczętego postępowania wydano opisaną wyżej decyzję organu I instancji Dokonując analizy art. 7 art. art. 8 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.s. organ odwoławczy zauważył że ustawa wyraźnie definiuje pojęcie dochodu. Natomiast art. 8 ust. 4. Zawiera zamknięty katalog wyłączeń od wliczenia do dochodu. Na podstawie akt administracyjnych tej sprawy organ przyjął, że łączna wysokość dochodu skarżącego to 695 zł. Tym samym dochód skarżącego jest wyższy niż kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej które wynosi 542 zł. Jednocześnie wskazano, że przepis art. 41 pkt 1 u. p. s. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Dalej organ odwoławczy zauważył, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", zatem ta kwestia została pozostawiona uznaniu organu administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji uznał, że miał do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem w postaci długotrwałej choroba strony. Nadto organ II instancji podkreślił, że osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc takie którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej . Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowo wykazał, dlaczego przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy specjalny. Sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawcy jest przeciętna. Według ustaleń organu I instancji stałe opłaty ponoszone w związku z utrzymaniem mieszkania to kwota 61,17 zł z tytułu najmu miesięcznie. Strona posiada jednak dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny. Nadto z akt sprawy wynika ,że w miesiącu kwietniu 2014r. w związku z wyrównaniem zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku stałego odwołujący się uzyskał łącznie kwotę 1.564,60 zł. Końcowo wskazano, że organ udzielający pomocy musi miarkować z jednej strony potrzeby podopiecznych, z drugiej zaś szczupłe środki finansowe jakimi dysponuje. W niniejszej sprawie analiza ta doprowadziła do wydania decyzji o udzieleniu pomocy w kwocie 50 zł. Postanowienie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a wydana decyzja znajduje oparcie w obowiązujących przepisach i została należycie uzasadniona, zatem brak było w tej sytuacji podstaw do jej wzruszenia. Skarżący niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia złożył skargę do tut. Sądu wnosząc o ponowne "ponowne rozpatrzenie decyzji" organu I instancji , ponieważ organ II instancji "podporządkował się organowi I instancji". Jednocześnie skarżący podniósł, że organ odwoławczy "wypomina" kwoty otrzymane tytułem wyrównania za miesiące marzec i kwiecień 2015 r. , zapominając, że strona od lutego do kwietnia 2015 r. nie otrzymywała żadnych świadczeń z pomocy społecznej i była zmuszona zaciągać pożyczki, które będzie spłacać do połowy przyszłego roku. Natomiast przyznana kwota jest niewystarczająca na zakup grzałki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną wyjątek zaś stanowi skarga na indywidualną interpretację prawa podatkowego określona w art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącemu w miesiącu maju 2015 r. specjalnego zasiłku celowego w kwocie 50 zł z przeznaczeniem na zakup żywności oraz grzałki. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej jako u.p.s. Należy podkreślić, że celem pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, gdyż mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W myśl art. 36 pkt 1 lit. "c" u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są m.in. świadczenia pieniężne w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. O ile zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu to w przypadku osoby samotnie gospodarującej, a taką - co pozostaje poza sporem - skarżący, przyznanie powyższego świadczenia uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w dniu orzekania przez organy obu instancji wynosiło 542,00 zł. Z kolei w myśl art. 41 ust. 1 w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., stwarza zatem organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie, sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby je otrzymujące co do zasady nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 u.p.s. powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż dochód skarżącego - przekracza powyższe kryterium, bowiem na dzień rozpatrywania wniosku z dnia 5 maja 2015 r. wynosił 695 zł. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie zachodziły bowiem podstawy, by do jego dochodu nie zaliczać wypłaconego mu w kwietniu zasiłku stałego w kwocie 477,80 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi bowiem, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jedynie:1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Powyższy katalog wyłączeń nie zawiera świadczeń w postaci zasiłku stałego czy też zasiłku pielęgnacyjnego , co oznacza, że świadczenia tego rodzaju - pomimo, że pochodzą ze źródeł pomocy społecznej - podlegają zaliczeniu do dochodu ustalanego w oparciu o przepisy u.p.s. W związku z powyższym należy uznać, że organy orzekające zasadnie, już na etapie subsumpcji, przyjęły jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie powołany wyżej przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Uznaniu organu pomocy społecznej pozostawione jest przy tym również, przeciwnie do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, określenie wysokości tego świadczenia. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Organy poczyniły rzetelne ustalenia co do sytuacji bytowej skarżącego, które znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w treści zawartego w aktach sprawy protokołu aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 maja 2015 r. i zostały prawidłowo ocenione w kontekście uzasadnienia wysokości przyznanej pomocy. Jakkolwiek z ustaleń tych wynika, że sytuacja osobista skarżącego z uwagi na długotrwałą chorobę może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 u.p.s., to jednak słusznie również zauważono w zaskarżonej decyzji, że sytuacja materialna skarżącego jest przeciętna. Wskazano bowiem, że oprócz stałych składników dochodu skarżącego, na które składają się wspomniane zasiłek pielęgnacyjny i stały, dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny, przy opłatach stałych za utrzymanie mieszkania na poziomie 61,17 zł, strona w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku otrzymała wyrównanie zasiłków za wcześniejsze miesiące na łączną kwotę 1.564,60 zł. W kontekście wysokości przyznanego specjalnego zasiłku celowego zasadnie zwrócono także uwagę w kontrolowanej decyzji na ograniczenia wynikające z wielkości środków, którymi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, zobowiązany do udzielenia pomocy wszystkim potrzebującym. Organ odwoławczy trafnie wskazał także, odwołując się do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, na leżący po stronie organów pomocowych obowiązek gradacji potrzeb osób występujących o pomoc materialną także w kontekście powołanej wyżej regulacji art. 39 u.p.s., czyli potrzeb osób spełniających kryterium przyznania zasiłku celowego. Rozważenie przywołanych okoliczności powoduje, że nie sposób przypisać ustalonemu w tym kształcie świadczeniu cech dowolności, choć oczywistym jest, że kwota ta nie zaspokaja w całości potrzeb strony. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że w świetle przepisów u.p.s. pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r., I OSK 887/07, LEX nr 499747). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy jakkolwiek lakoniczna w swym kształcie decyzja pierwszoinstancyjna nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia ta zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku