IV SA/Wr 559/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego R. K. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. ([...]), odmawiającej przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego ze względu na niepełnosprawność, długotrwałą chorobę i bezrobocie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096; dalej jako k.p.a.) oraz art. 4, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, ze zm., dalej jako ustawa) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że organ pomocy społecznej wydał opisaną decyzję odmowną z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, w szczególności w zakresie wyznaczenia i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na unormowania art. 38 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Jak wywodził dalej organ drugiej instancji - samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany, jeżeli tylko podmiot ubiegający się o tego rodzaju pomoc spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, to już samo rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje dyskrecjonalność organu. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować pełnymi dowodami pozwalającymi na dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owego uznania. Brak z kolei aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy w formie zasiłku okresowego. W tej materii organ odwoławczy przywołał tezy z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał następnie na brzmienie art. 106 ust. 4 ustawy, według którego decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Jak dalej zauważono - w niniejszej sprawie organ pomocy społecznej dwukrotnie kierował do skarżącego pismo z wyznaczeniem terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pisma te zostały przez skarżącego odebrane już po wyznaczonym dla tej czynności dowodowej terminie. Powyższe z pewnością wynika z faktu, iż organ pierwszej instancji, kierując się "życzliwą" dla skarżącego interpretacją przepisu art. 42 § 1 k.p.a., zdecydował się na kierowanie korespondencji na adres wskazany w podaniu inicjującym postępowanie (skrytkę pocztową). Powyższe bowiem daje skarżącemu niczym nie ograniczoną dowolność w wyborze terminu odbioru tej korespondencji, a także w zasadzie uniemożliwia stosowanie przez organ, określonej w art. 44 k.p.a., tzw. fikcji doręczenia. Domniemywać można, iż w tym przypadku organ chciał po prostu w jakikolwiek sposób skutecznie kontaktować się ze skarżącym, co byłoby mocno utrudnione, gdyby przesyłki, po dwukrotnym awizowaniu, wracały do tego organu jako nieodebrane. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano zresztą, iż "Od złożonego w dniu [...] lutego 2017 r. wniosku o pomoc tut. Ośrodek próbował wielokrotnie, na potrzeby prowadzonych kolejno postępowań administracyjnych w sprawie klienta - nawiązać kontakt (...) i przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania - niestety bezskutecznie". Dostrzec jednak trzeba, zdaniem organu odwoławczego, że w każdym z opisanych wyżej pism (z dnia [...] czerwca 2018 r. i z dnia [...] sierpnia 2018 r.) organ pomocy społecznej wskazywał m.in. dane pracownika socjalnego, numer kontaktowy oraz miejsce, w, którym przyjmuje zainteresowanych,. Podkreślano, iż w przypadku jakiejkolwiek niedogodności w zakresie wyznaczonego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego należy się z tą osobą skontaktować. W wyznaczonych terminach jednak skarżący był nieobecny w mieszkaniu, a w odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., złożył osobiście w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pismo z prośbą o wyznaczenie nowego terminu wywiadu środowiskowego oraz poinformował o "braku możliwości innych wyznaczonych w w/w piśmie działań ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim". Odpowiedzi na kolejne pismo organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. już nie udzielono. Kolegium oceniając powyższe okoliczności w pełni podzieliło niezrozumienie dla działań skarżącego wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej, że skoro skarżący sam zainicjował postępowanie domagając się przedmiotowego świadczenia, zatem powinien być w szczególności zainteresowany jak najszybszym, jak najsprawniejszym oraz pomyślnym jego zakończeniem. Brak współdziałania z organem w zakresie wyznaczenia dogodnego dla wszystkich terminu przeprowadzenia najistotniejszej dla wyniku sprawy czynności dowodowej, czy też irracjonalne żądania dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w innym niż zamieszkanie miejscu, muszą prowadzić do wydania decyzji odmownej. Za zupełnie niezrozumiałe przy tym organ uznał tłumaczenia skarżącego co do niemożności kontaktu z pracownikiem socjalnym z powołaniem się na zwolnienie lekarskie, w sytuacji osobistego składania tych wyjaśnień (pisemnie) w siedzibie organu pomocy społecznej. Podnoszony fakt "zbyt późnego" doręczenia skarżącemu pism z wyznaczeniem terminu wywiadu środowiskowego ma - w kontekście wyżej opisanych okoliczności - znaczenie zupełnie drugorzędne w ocenie organu odwoławczego. Kolegium wyjaśniło, że przesłanką wystarczającą do uznania, że strona współdziała w rozwiązaniu sytuacji życiowej, nie jest aktywność realizowana poza płaszczyzną współpracy z organem pomocy społecznej. Za taką aktywność nie mogą być także uznane działania, które wprawdzie są nakierowane na komunikację z organem pomocy społecznej, "to jednak mają za zadanie uporczywe kwestionowanie składanych przez organ pomocy społecznej propozycji. Tego rodzaju działania w połączeniu z cyklicznym składaniem kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy uznać za działania pozorujące współpracę z organem" (za wyrokiem NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., IOSK 43/16). Tym samym organ drugiej instancji zaaprobował stanowisko o braku współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Skarżący wyjaśnił, że składał różne propozycje skutecznego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak MOPS wszystkie te propozycje odrzucał. Jego sytuacja jest znana temu organowi, ponieważ w poprzednich okresach pomoc była przyznawana, a status życiowy był potwierdzany wywiadami środowiskowymi. Zarzut braku współpracy z pracownikiem socjalnym wobec odrzucenia wszelkich inicjatyw strony ocenił jako krzywdzący. Gotowość skarżącego do sporządzenia wywiadu w miejscu zamieszkani jest przez MOPS permanentnie odrzucana. Aktywność skarżącego od praktycznie trzech lat, w tym spełnianie wezwań i stawianie się celem uzupełniania pism w MOPS, przeczy twierdzeniom o unikaniu współpracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej poniżej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). W rozpoznawanej sprawie wszakże trzeba również mieć na uwadze, że Skład orzekający jest związany oceną prawną i wskazaniami Sądu wyższej instancji co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. o sygnaturze I OSK 1391/20. Niniejsza sprawa bowiem została już uprzednio rozpoznana na rozprawie i w dniu 14 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok o sygnaturze akt IV SA/Wr 152/19 oddalając wywiedzioną przez skarżącego skargę w całości. Po skutecznym złożeniu przez stronę skarżącą skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 30 listopada 2020 r. wyrokiem o sygnaturze I OSK 1391/20 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Godzi się podkreślić, że na gruncie art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także w zakresie oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przez ocenę prawną rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ta może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Ocena ta może dotyczyć zatem zagadnień proceduralnych związanych z prawidłowością lub wadliwością toku postępowania, w tym co do podejmowanych czynności procesowych o charakterze wyjaśniająco-dowodowym, a zatem związanych z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Skład orzekający związany jest zatem wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przesądził wprost w motywach powołanego wyroku co do sposobu kwalifikacji prawnej spornego przypadku "braku współdziałania" skarżącego z organem na tle nieprzeprowadzonego wywiadu środowiskowego. A mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny jakkolwiek uznał, że wywiad środowiskowy jest szczególnego rodzaju środkiem dowodowym służącym ustaleniu okoliczności mających bezpośredni wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, jednakże zaznaczył, że jeśli temu dowodowi, jakim jest wywiad środowiskowy w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, przyznaje się tak duże znaczenie, to nie może być żadnych wątpliwości, związanych z prawidłowością przeprowadzenia takiego dowodu ani też wątpliwości co do wystąpienia w danej sprawie okoliczności, dla których przeprowadzenie omawianego dowodu nie mogło być zrealizowanie. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja w analizowanym przypadku wystąpiła. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym pierwotnie zostało wyznaczone na dzień [...] czerwca 2018 r. a informacja o tym wprawdzie zawarta była w piśmie MOPS-u we W. z dnia [...] czerwca 2018 r., ale odbiór tego pisma skarżący pokwitował dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. Analogiczna sytuacja zachodziła również przy kolejnej próbie wyznaczenia nowego terminu dla przeprowadzenia z wnioskodawcą wywiadu środowiskowego. Pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r., informujące o nowym terminie wywiadu, wyznaczonego na dzień [...] sierpnia 2018 r., skarżący odebrał dopiero w dniu [...] września 2018 r. W rezultacie więc w obu przypadkach nie można było twierdzić, że skarżący był (skutecznie pod względem prawnym) powiadomiony o wyznaczonym terminie przeprowadzania dowodu w postaci wywiadu środowiskowego. Oczywiście można mieć było w tym wypadku wątpliwości, czy strona w tym postępowaniu wykazała się właściwą zapobiegliwością i aktywnością, ale to organ administracji publicznej był podmiotem, który prowadzi postępowanie administracyjne a brak owej większej aktywności ze strony wnioskodawcy nie uniemożliwiał organowi pierwszej instancji wyznaczenia w tym postępowaniu konkretnego terminu dla przeprowadzenia wspomnianego wywiadu i powiadomienia strony o tym terminie z większym wyprzedzeniem czasowym. Zdaniem NSA, skoro w procedurze administracyjnej w art. 42 § 1 i art. 44 k.p.a. są unormowane sposoby doręczenia zawiadomień dla stron postępowania, będących osobami fizycznymi, to okoliczność, że przed wyznaczonymi terminami dla przeprowadzenia ze stroną wywiadu środowiskowego pracownicy socjalni zachodzili do mieszkania wnioskodawcy, próbując się z nim w ten sposób dodatkowo skontaktować - nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Taki wpływ natomiast miało to (niedostrzeżone uprzednio przez WSA we Wrocławiu), iż w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia normom art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 42 § 1 w zw. z art. 44 k.p.a., a uchybienie to miało charakter istotny. Odmowa bowiem uwzględnienia wniosku skarżącego była wyłącznie spowodowana wadliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. W sytuacji wiążącego przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w toku postępowania doszło do istotnego naruszenia zacytowanych wyżej norm postępowania, a tym samym wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w stopniu mającym wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie - zaskarżona decyzja wraz z decyzją pierwszej instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie usunięcie wskazanych naruszeń prawa w szczególności poprzez prawidłowe i z większym wyprzedzeniem czasowym powiadomienie skarżącego o konkretnym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.