IV SA/Wr 562/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), , Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2014 r. J. S. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą), pełniąca służbę w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji we W. zwróciła się do naczelnika tego wydziału z prośbą o zwrot ponoszonych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny kolejowego biletu miesięcznego na trasie [...] od dnia 3 lipca 2014 r., dodając, że od lipca 2014 r. tymczasowo zamieszkuje w S. W dniu 8 sierpnia 2014 r. naczelnik Wydziału wyraził zgodę w formie adnotacji na wniosku strony. Pismem z dnia 5 lutego 2015 r., nr [...] naczelnik Wydziału [...] KWP we W. zwrócił się do naczelnika Wydziału Finansów KWP we W. z zapytaniem, czy w przypadku stwierdzenia posiadania przez funkcjonariusza własnego lokalu mieszkalnego oraz zameldowania w nim na pobyt stały, a następnie wynajmowania go innym osobom, lecz faktycznego zamieszkiwania przez niego pod innym adresem (zameldowanie na pobyt czasowy), zgodne z przepisami i funkcjonującymi procedurami jest wyrażenie zgody na wypłatę kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 4 marca 2015 r., nr [...] naczelnik Wydziału Finansów KWP wskazał, że w przywołanych okolicznościach faktycznych funkcjonariuszowi nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., zwanej dalej u.o.p.). Pismem z dnia 7 maja 2015 r., nr [...] zastępca naczelnika Wydziału [...] KWP poinformował wnioskodawczynię, że mając na uwadze opinię radcy prawnego dotyczącą zwrotu kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby, nie wyraża zgody na zwrot tych kosztów. W konkluzjach wskazanej opinii podano m.in., że posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stanowi o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjanta i wyłącza, co do zasady jego uprawnienia związane z zaspokajaniem prawa do takiego lokalu, a więc i prawo wynikające z art. 93 ust. 1 u.o.p. W ocenie radcy prawnego za przyjęciem takiego stanowiska przemawia systematyka ustawy o Policji, która w rozdziale 8 reguluje prawo policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis art. 93 u.o.p. jako umiejscowiony w tym rozdziale nie może być rozumiany i stosowany w sposób odrębny od położenia w tekście ustawy. Pismem z dnia 18 maja 2015 r., zatytułowanym jako "odwołanie" i skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., wnioskodawczyni nie zgodziła się ze stanowiskiem naczelnika Wydziału [...], które zakwalifikowała jako decyzję, wnosząc o jej zmianę i przyznanie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Komendant Wojewódzki Policji we W. – pismem z dnia 28 maja 2015 r., nr [...] – podtrzymał stanowisko zajęte przez naczelnika Wydziału [...] i powołując się na opinię prawną radcy prawnego wskazał, że w przypadku posiadania dwóch lokali mieszkalnych: w miejscu pełnienia służby i w miejscowości pobliskiej strona ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby, co wyklucza prawo do zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej. W razie posiadania lokali w miejscu pełnienia służby oraz w innych miejscowościach, policjant ma prawo wyboru miejsca zamieszkania, ale nie zmienia to istotnej okoliczności, że ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby, a fakt ten ma z kolei wpływ na brak uprawnienia do żądania zwrotu kosztów dojazdu. Ponadto Komendant Wojewódzki poinformował wnioskodawczynię, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, polegającą na wypłacie bądź odmowie wypłaty zwrotu kosztów dojazdu, zaskarżalną do sądu administracyjnego. Wskazane pismo zostało doręczone stronie w dniu 3 czerwca 2015 r. (k. 15 akt sądowych). Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 16 czerwca 2015 r., strona wezwała Komendanta Wojewódzkiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez przyznanie uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu. Wezwanie zostało pozostawione bez odpowiedzi organu. Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. polegającą na odmowie zwrotu kosztów dojazdu zarzucając jej naruszenie art. 93 ust. 1 u.o.p., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustawodawca podał tylko jedną przesłankę wyłączającą prawo do uzyskania wnioskowanego świadczenia wymienioną w art. 93 ust. 2 u.o.p. stanowiącą, że zwrot kosztów dojazdów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji. Natomiast brak jest w ustawie regulacji, która uzależniałaby prawo do zwrotu kosztów dojazdu od ewentualnego braku posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Skarżąca podkreśliła również, że sformułowania "zajmuje lokal mieszkalny" nie należy utożsamiać z określeniem "posiadanie lokalu mieszkalnego". Posiadanie bowiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby nie oznacza, że należy ten lokal zajmować. Przesłanki ustawowe przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia nie powołują się na okoliczność posiadania albo nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Stąd też – zdaniem skarżącej – skoro racjonalny ustawodawca posługuje się różnymi pojęciami dla unormowania różnych stanów faktycznych, to organ administracji powinien uwzględnić tę okoliczność decydując o prawach jednostki. Strona skarżąca wyjaśniła ponadto, że decyzja o zamieszkaniu w S. wynikała z powodów rodzinnych związanych z koniecznością zapewnienia odpowiedniego wychowania i opieki nad dzieckiem. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności, uznanie uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanym. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ zauważył, że funkcjonariuszka w dniu 30 grudnia 2010 r. nabyła prawo własności lokalu mieszkalnego we W., który w dalszym ciągu znajduje się w jej posiadaniu. Na nabycie wskazanego lokalu skarżąca otrzymała pomoc finansową w kwocie 8530 złotych, przyznaną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], zmienioną następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W ocenie organu powołana okoliczność dysponowania lokalem mieszkalnym we W., tj. w miejscu pełnienia służby, wpływa na możliwość otrzymania oczekiwanego świadczenia, którego istota sprowadza się do pomocy funkcjonariuszowi nieposiadającemu lokalu w miejscu pełnienia służby, wobec czego zmuszony jest od do ponoszenia dodatkowych kosztów, których to kosztów nie ponoszą inny policjanci posiadający lokale mieszkalne w miejscu pełnienia służby. Stąd też wykładnia art. 93 ust. 1 u.o.p. winna prowadzić do przyjęcia, że chociaż przepis ten odnosi się do kwestii zajmowania lokalu, a nie jego posiadania, systematyka całego rozdziału prowadzi do wniosku, że zwrot kosztów dojazdu przynależy się takiemu policjantowi, który w miejscu pełnienia służby nie dysponuje żadnym lokalem mieszkalnym, a więc którego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Za nieracjonalne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego byłoby przyznawanie zwrotu kosztów dojazdu tym z funkcjonariuszy, którzy mają zaspokojone potrzeby w miejscu pełnienia służby, ale w lokalu tym z własnego wyboru nie zamieszkują. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 marca 2016 r. skarżąca oświadczyła, że lokal przy ul. [...] we W. wynajmuje odpłatnie w celu spłaty zaciągniętych kredytów. Zamieszkuje natomiast w lokalu mieszkalnym w S., również stanowiącym jej własność, gdzie przeprowadziła się w związku z urodzeniem dziecka i zapewnieniem mu właściwej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wniesienia skargi, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest czynność Komendant Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] polegająca na odmowie zwrócenia skarżącej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust.1 u.o.p. Stosownie do treści tego przepisu, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2). W świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że zaskarżona czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku z art. 93 ust. 1 u.o.p. Należy ją zatem zaliczyć do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na poparcie tego stanowiska należy przytoczyć pogląd judykatury, z którego wynika, że realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.o.p., przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno – technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, a czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 858/12 i powołane tam orzecznictwo, Lex nr 1310692). Przechodząc do istoty sporu trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że rację ma skarżony organ uznając, że przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji ustanawiają dla grupy zawodowej policjantów szczególne przywileje w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 u.o.p., policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W istotnym związku z realizacją tego prawa pozostają również uprawnienia uregulowane w pozostałych przepisach tego rozdziału jak równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1), równoważnik za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1), pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1), czy też w końcu zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (art. 93 ust.1). Zasadność zagwarantowania funkcjonariuszowi prawa do mieszkania służbowego wynika przede wszystkim z konieczności zapewnienia sprawności służby, a przez to możliwości realizacji ustawowych zadań Policji jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 u.o.p.). W celu realizacji tej nadrzędnej zasady ustawodawca postanowił wyposażyć Policję w instrumenty prawne gwarantujące zapewnienie dyspozycyjności funkcjonariuszy pełniących służbą, umożliwiając im zamieszkanie w lokalach położonych w miejscu pełnienia służby względnie w miejscowości pobliskiej definiowanej poprzez kryterium czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zatem uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych policjantów zawsze – co do zasady – należy łączyć z pełnieniem przez nich służby. Na takie rozumienie wskazuje zresztą treść art. 88 ust. 3 u.o.p. stanowiącego, że policjant traci uprawnienie do lokalu mieszkalnego w razie dyscyplinarnego wydalenia ze służby. Podobnie kształtuje się sytuacja funkcjonariusza zwolnionego ze służby, poza wyjątkowymi przypadkami określonymi w art. 98 u.o.p. Na związek przywilejów mieszkaniowych funkcjonariuszy ze służbą powołał się również Trybunał Konstytucyjny, którym analizując uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz za jego remont, stwierdził w uzasadnieniu, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym (por. wyrok z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, OTK-A 2008/8/141). Wykładni przepisu będącego podstawą zaskarżonej czynności należy zatem – zdaniem Sądu – dokonać w szerszej perspektywie obejmującej systematykę całego aktu prawnego, a w szczególności jego rozdziału 8, nie zaś ograniczać się tylko do treści tego przepisu. Zgodnie więc z obowiązującym prawem i w świetle zaprezentowanej wykładni przyjął organ, że regulacje rozdziału 8 ustawy będą miały zastosowanie do takich sytuacji, w który dany policjant albo nie będzie dysponował własnym lokalem w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej – i wówczas będzie mógł się domagać odpowiednich świadczeń z tego tytułu, albo będzie dysponował lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a wtedy uprawnienia takie nie będą w ogóle przysługiwały, bądź będą ograniczone do niektórych tylko świadczeń. W ramach zaś tych świadczeń należy wyszczególnić prawo do zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Zasadnie także organ dostrzegł różnicę między zajmowaniem lokalu mieszkalnego a jego posiadaniem. Podkreślenia wymaga bowiem, że posiadanie lokalu mieszkalnego zazwyczaj ustawodawca wiąże z dysponowaniem określonym i własnym tytułem prawnym do tego lokalu o charakterze rzeczowym. Natomiast pojęcie zajmowania lokalu będzie odnosiło się do przypadków zamieszkiwania również na podstawie stosunków obligacyjnych, czy nawet w ramach relacji faktycznej. Aprobując stanowisko organu w powyższym zakresie Sąd nie podziela jednakże nieco odmiennego poglądu strony skarżącej o szczególnie istotnym znaczeniu jakie ustawodawca powiązał ze wskazanymi pojęciami. Nie zawsze bowiem oba pojęcia będą podlegały ścisłemu rozróżnieniu w odniesieniu do zakodowanych w nich znaczeń. Najlepszym tego przykładem jest art. 96 ust. 1 u.o.p., który przydział lokalu mieszkalnemu przeniesionemu funkcjonariuszowi, posiadającemu lokal mieszkalny w dotychczasowym miejscu pełnienia służby, uzależnia m.in. od zwolnienia zajmowanego a nie posiadanego lokalu. Ponadto sformułowanie użyte w przepisie art. 93 ust. 1 u.o.p. należy również odnosić do sytuacji, w której stosunek służbowy policjanta ulega czasowej modyfikacji poprzez przeniesienie miejsca pełnienia służby bądź oddelegowania do innej miejscowości niż miejscowość, w której posiada on lokal mieszkalny. Wówczas, mimo uprawnień wynikających z art. 96 ust. 5 u.o.p., może on również zdaniem Sądu korzystać z możliwości ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby, nawet gdy w innej miejscowości posiada lokal mieszkalny nabyty z udziałem pozyskanej pomocy finansowej bądź też bez jej udziału. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż – jak zasadnie dostrzega to Komendant Wojewódzki – skarżąca dysponuje dwoma lokalami mieszkalnymi: jednym w miejscu pełnienia służby, drugim w miejscowości pobliskiej. Skoro intencją ustawodawcy było udzielenie wsparcia jedynie tym policjantom, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby, to skarżąca nie będzie kwalifikować się do otrzymania takiego wsparcia, gdyż jej potrzeby zostały już zaspokojone i to – co istotne – m.in. w efekcie przyznania jej pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust.1 u.o.p. Jak wynika bowiem z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] zmienionej następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] strona otrzymała kwotę 8530,00 złotych tytułem pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego przy ul. [...] we W. Jeżeli zatem skarżąca otrzymała wsparcie finansowe na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby i jednocześnie w tym zakresie nie doszło do zmian istotnych warunków służby, to uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu nie będzie przysługiwało. Wyartykułowana przez skarżącą potrzeba zmiany miejsca zamieszkania wynikała z konieczności zapewnienia odpowiedniej opieki nad dzieckiem. Funkcjonariusz policji może oczywiście wybrać, gdzie zamierza mieszkać, aby w sposób najbardziej optymalny realizować potrzeby swoje i rodziny. Jednakże okoliczność ta nie pozostanie bez wpływu na przysługujące mu uprawnienia mieszkaniowe. Skoro bowiem m.in. w wyniku uzyskania pomocy finansowej funkcjonariusz zapewnił odpowiedni dla siebie lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, to nie ma przeszkód, aby w dalszym ciągu mógł z niego korzystać w celu sprawnego pełnienia służby. Jeśli zaś decyduje się z własnej woli, w celu polepszenia swojej sytuacji, zamieszkać w miejscowości pobliskiej, winien liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby we własnym zakresie. Reasumując powyższe rozważania należy za uzasadnione uznać stanowisko organu, że skoro skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby i jedynie z własnego wyboru z takiej możliwości nie korzysta zamieszkując w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, to zwrot kosztów dojazdu w takiej sytuacji nie będzie należny. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej czynność Komendant Wojewódzkiego Policji we W. i stwierdzenia jej bezskuteczności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Zatem wobec tego, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowana czynność odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.