IV SA/Wr 564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 2 ust. 1 pkt. 2 , art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 71 ust. 6, art. 72 ust. 1 i ust. 2 i art. 73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana A. G. od decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], którą po wznowieniu postępowania, objętego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], orzeczono o odmowie uchylenia w całości decyzji ostatecznej Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w sprawie uznania z dniem 2 stycznia 2014 r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku od dnia 10 stycznia 2014 r. do dnia 10 kwietnia 2014 r. w kwocie 823,60 zł miesięcznie, tj. 100% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1, a następnie od dnia 9 lipca 2014 r. w kwocie 646,70 zł miesięcznie, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że od opisanej decyzji administracyjnej Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], A. G. złożył odwołanie, kwestionując fakt przyznania prawa do zasiłku decyzją Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, oraz żądając przyznania prawa do zasiłku od dnia 10 stycznia 2014 r. w wysokości 120 % podstawowej wysokości, zasiłku określonego w art.72 ust. 1 ustawy. W toku postępowania odwoławczego, na podstawie dokumentów dołączonych do akt sprawy ustalono, że Pan A. G. zgłosił się do Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu 2 stycznia 2014 r. i decyzją Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] został uznany z dniem 2 stycznia 2014 r. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia 10 stycznia 2014 r. do 10 kwietnia 2014 r. w kwocie 823,60 zł miesięcznie, tj. wysokości 100 % podstawowej kwoty zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, a następnie od dnia 9 lipca 2014 r. w kwocie 646,70 zł miesięcznie, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy. W dniu 15 lipca 2014 r. Pan A. G. wniósł do organu pierwszej instancji pismo, w którym domagał się wyjaśnienia sprawy przyznania prawa do zasiłku za okres od 10 stycznia 2014 r. do 9 lipca 2014 r. w zaniżonej wysokości, tj. w wysokości 100 % zasiłku określonego w art. 72 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi, pismem z dnia 18 lipca 2014 r. poinformowano zainteresowanego, że ponieważ w dniu rejestracji tj. 2 stycznia 2014 r. udokumentował okres uprawniający do zasiłku wynoszący 18 lat, 10 miesięcy, 24 dni i w związku z tym został jemu przyznany zasiłek w wysokości 100 % podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 72 w. w ustawy. W dniu 1 września 2014 r. Pan A. G. w celu udokumentowania ponad 20 letniego okresu uprawniającego do zasiłku, przedłożył w powiatowym urzędzie pracy zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Oddział we W., Inspektorat w O. z dnia 20 sierpnia 2014 r. znak: [...], informujące, że podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 25 czerwca 1992 r. do 31 lipca 1994 r. od 1 września 1994 r. do 16 czerwca 2004 r., od 1 stycznia 2005 r. do 14 stycznia 2005 r. od 1 października 2005 r. do 24 października 2005 r. od 22 listopada 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz potwierdzające opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne z mułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i Fundusz Pracy w wyżej wymienionych okresach. Ponadto, w dniu 1 września 2014 r. zainteresowany złożył oświadczenie o podjęciu zatrudnienia od dnia 2 sierpnia 2014 r., na podstawie którego decyzją Starosty O. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] orzeczono o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 sierpnia 2014 r. Następnie w dniu 29 września 2014 r. Pan A. G. złożył w powiatowym urzędzie pracy pismo, w którym domagał się wznowienia postępowania sprawie wydanej decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], uchylenia jej i wydania nowego orzeczenia, odnośnie wysokości zasiłku i okresu jego wypłaty. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego pisma, zostało wydane postanowienie Starosty O. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie wyżej wymienionej decyzji. Na postanowienie Starosty O., strona złożyła w dniu 21 października 2014 r. zażalenie. W wyniku rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, iż nie zostały zbadane przesłanki art. 148 Kpa. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], po wznowieniu postępowania, objętego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], orzekł o odmowie uchylenia w całości decyzji ostatecznej Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w sprawie uznania Pana A. G. z dniem 2 stycznia 2014 r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku od dnia 10 stycznia 2014 r. do dnia 10 kwietnia 2014 r. w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Organ odwoławczy, po analizie wszystkich okoliczności sprawy, postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ powołał treść art. 2 ust. 1 pkt wyżej wymienionej ustawy. Podał, że warunki przyznania prawa do zasiłku zostały uregulowane w treści art.71 ust.1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, natomiast z przepisów art.72 ust.1 i ust.2 oraz art. 73 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy wynika wysokość i okres, przez jaki bezrobotnemu może przysługiwać zasiłek dla bezrobotnego. Jak wynika z akt sprawy, Pan A. G. spełnił warunki do przyznania prawa do zasiłku, o którym mowa w art. 71 wyżej cytowanej ustawy, gdyż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy i strona tego faktu nie kwestionuje. Organ pierwszej instancji analizując dostarczone przez Pana A. G. dokumenty ustalił, że zainteresowany udokumentował świadectwami pracy okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wynoszący 18 lat, 10 miesięcy i 24 dni i w tej sytuacji przyznał jemu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 10 stycznia 2014 r. do 10 kwietnia 2014 r. w kwocie 823,60 zł miesięcznie, tj. wysokości 100 % podstawowej kwoty zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, a następnie od dnia 9 lipca 2014 r. w kwocie 646,70 zł miesięcznie, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Pan A. G. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku pismem z dnia 15 lipca 2014 r. Przedstawione organowi odwoławczemu dokumenty sprawy wskazują, że zainteresowany przedstawił w dniu rejestracji dokumentację, która jego zdaniem pozwalała mu na wylegitymowanie się posiadanym stażem pracy. Ze składanych przez Pana A. G. pism wynika, że w chwili rejestracji nie był w posiadaniu dokumentu, tj. zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział we W., Inspektorat w O. z dnia 20 sierpnia 2014 r. znak: [...], informującego, że podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 25 czerwca 1992 r. do 31lipca 1994 r., od 1 września 1994 r. do 16 czerwca 2004 r. od 1 stycznia 2005 r. do 14 stycznia 2005 r. od 1 października 2005 r. do 24 października 2005 r., od 22 listopada 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz potwierdzającego opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i Fundusz Pracy w wyżej wymienionych okresach. Organ I instancji, na podstawie złożonej dokumentacji, sporządził zestawienie okresów zaliczanych. Z zestawienia tego wynika, iż nie uwzględniono zainteresowanemu okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W aktach sprawy przekazanych organowi odwoławczemu znajduje się wyjaśnienie (notatka służbowa) datowana na dzień 20 lutego 2014 r. z treści której wynika, że przez organ pierwszej instancji zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w którym m.in. w miesiącu lipcu 2014 r., przeprowadzono z Panem A. G. w powiatowym urzędzie pracy rozmowę wyjaśniającą sprawę nieprzyznania zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie uznania z dniem 2 stycznia 2014 r. Pana A. G. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 10 stycznia 2014 r. do dnia 10 kwietnia 2014 r. wydał w dniu [...] kwietnia 2015 r. Zatem dowody przedłożone organowi odwoławczemu potwierdzają jedynie część wyjaśnień strony i organu pierwszej instancji. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie rozmowy z Panem A. G. np. protokołu ze spotkania a także innych dowodów np. pouczenia zainteresowanego o konieczności złożenia innych, niż dotychczas złożonych dokumentów a także wyjaśnienia, jakie działania poczynił organ pierwszej instancji w celu ustalenia wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności, co powinno mieć miejsce wtedy, gdy strona uprawdopodobni pewne zdarzenie, a nie spełni nałożonego na nią obowiązku ich udokumentowania ze względu na niezrozumienie lub z przyczyn dla niej obiektywnie niemożliwych (strona przedłożyła zaświadczenie UM w O. z dnia 7 stycznia 2001). W konsekwencji w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji nie doszło do ustalenia wszystkich faktów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustalono czy w dokumentach Pana A. G. zgromadzonych przez powiatowy urząd pracy znajdują się dodatkowe wyjaśnienia odnośnie poinformowania strony o konieczności złożenia innych dokumentów niż zostały złożone. Wyjaśnienia te są istotne do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ich brak narusza zasady zaufania i obowiązku informacji (art. 8 i art. 9 Kpa). Obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy z braku wymaganych od strony zachowań, organ ten wywodzi negatywne dla niej skutki prawne, jest pouczenie nie tylko o służących stronie prawach i obowiązkach, ale także o sposobach czy środkach wykazania istotnych dla wyniku postępowania okoliczności. Wypełniając obowiązki wynikające z przywołanych norm prawnych, przed wydaniem decyzji, bezrobotny powinien być pouczony o konieczności złożenia innych, niż dotychczas złożone, dokumentów. Pouczenie takie powinno zostać udokumentowane. Ponadto organ administracji powinien współdziałać ze stroną, korzystając z faktu, że posiada znacznie szersze niż strona możliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego. Organ II instancji stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy uwzględnieniu okoliczności związanych z wcześniejszym postępowaniem, w tym odnosząc się do udokumentowania okresów zatrudnienia, stosownie do ustalonego stanu faktycznego, organ pierwszej instancji wyda ponownie decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył A. G. Stwierdził, że nie wie czy decyzja Wojewody D. jest zgodna czy nie zgodna z prawem , ale skargę składa, ponieważ w decyzji są błędy w datach oraz w sentencji. Podał, że skargę składa na nierzetelność, niekompetencję, arogancję i opieszałość " itd. itp. PUP w O. łącznie z p. Starostą". Dodał, że " uważa, że pismo z PUP, które otrzymałem 24 lipca 2015r. potwierdza moje zarzuty". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swój wniosek przywołał argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić decyzję) stwierdził jej nieważności lub uznać, że zaistniała wydana z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu oparta na wskazanych przepisach daje podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 138§2 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r., tj. Dz. U. z 2013r.) poz. 267 ze zm.). Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie . Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego. To znaczy wówczas gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Przeprowadzenie postępowania w szerokim zakresie przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Decyzja podjęta w trybie art. 138§2 k.p.a. może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w tym przepisie, żadne inne wady nie dają podstawy do zastosowania tego przepisu. Uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sprawy. Jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego organ może wydać decyzję co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81 ONSA 1981, Nr 2 poz. 88). Przyjmując powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w ocenie organu "nie doszło do ustalenia wszystkich faktów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustalono czy w dokumentach Pana A. G. zgromadzonych przez Powiatowy Urząd Pracy znajdują się dodatkowe wyjaśnienia odnośnie "poinformowania strony o konieczności złożenia innych dokumentów niż zostały złożone". Organ nie wyjaśnił, czy dotyczy to okresu przed dniem 9 stycznia 2014r. – czyli przed wydanie decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] czy też po dniu 15 lipca 2014r., kiedy to skarżący złożył pismo wnosząc o wyjaśnienie sprawy wysokości przyznanego zasiłku. Jak się wydaje organ ma na uwadze czynności podejmowane po dniu 15 lipca 2014r. źródłem pozyskania dowodów, które wg organu II instancji należy przeprowadzić, jest notatka służbowa datowana na dzień 20 lutego 2014r. Notatka ta wskazuje na pismo skarżącego z dnia 15 lipca 2014r. oraz rozmowę ze skarżącym przeprowadzoną przez pracownika organu między innymi w lipcu 2014r. Wskazuje też, że w wyniku pisma skarżącego z dnia 15 lipca 2014r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z faktów naprowadzonych w powyższej notatce wynika, że musiała być ona sporządzona po 15 lipca 2014r. skoro znany jest fakt złożenia tego dnia pisma przez skarżącego, ponadto przeprowadzona przez pracowników organu rozmowy między innymi w lipcu 2014r. jak wynika z treści pisma łączą się z pismem skarżącego z dnia 15 lipca 2014r. Okolicznością niesporną jest, że po dniu 15 lipca 2014r. wszczęto postępowanie w sprawie jak również to, że w dniu 1 września 2014r. skarżący złożył zaświadczenie ZUS potwierdzające opłacenie składek. Nosi ono datę 20 sierpnia 2014r. Okoliczności w jakich doszło do złożenia zaświadczenia ZUS z dnia 20 sierpnia 2014r. wymienia skarżący w piśmie z dnia 6 marca 2015r. Podaje w nim, że informację iż przyznano mu zasiłek w mniejszej kwocie niż powinien otrzymał nie od urzędnika UP, a następnie opisuje informację przekazane przez pracowników PUP. Podane w powyższym piśmie fakty korespondują z faktami podanymi przez autora pisma- notatki służbowej z dnia 20 lutego 2014r. W ocenie Sądu są one jednoznaczne i nie wymagają dalszych wyjaśnień i prowadzenia postępowania dowodowego. O konieczności złożenia zaświadczenia ZUS, o treści jak w piśmie ZUS, skarżący dowiedział się od pracowników ZUS po 15 lipca 2014r. W tych okolicznościach organ II instancji winien merytorycznie ocenić zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się skargi należy uznać, że nie zawiera ona żadnych merytorycznych zarzutów. Błędy w datach, na które wskazuje skarga zostały w większości usunięte w wyniku wydania przez organy II instancji postanowienia z dnia [...] stycznia 2015r. o sprostowaniu błędów pisarskich. Istotnie mają one charakter oczywistej omyłki i w żaden sposób nie wpłynęły na merytoryczną ocenę wniosku skarżącego. Nie może również wpłynąć na treść merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu zarzut zawarty w skardze dotyczący arogancji, opieszałości, niekompetencji, nierzetelności itp. i itd. pracowników organu. Pomijając kwestię czy zarzuty te są uzasadnione należy zauważyć, że mogą one być przedmiotem rozpoznania organów administracyjnych, czy Sądu na skutek innego wniosku skarżącego, a nie w ramach skargi na decyzję administracyjną. Należy jeszcze podkreślić, że wnioskodawca złożył skargę na decyzję, która zawierała korzystne dla niego rozstrzygnięcie. Nie mniej jednak Sąd wydając w niniejszej sprawie wyrok uchylający uznał, że nie narusza art. 134§2 p.p.s.a. gdyż ostatecznie nie dochodzi do zmiany sytuacji procesowej skarżącego. Orzeczenie zapadło w oparciu o art. 145§1 pkt 1 lit. "i" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J.T. 14.04.16r.